การปรับเป้าหมาย NDC 3.0 ของประเทศไทยได้รับเสียงปรบมือจากประชาคมโลก หลังไทยขยับเป้าหมายการปล่อยก๊าซเรือนกระจกสุทธิเป็นศูนย์มาที่ปี 2050 เพื่อให้สอดคล้องกับประเทศเพื่อนบ้าน และทำให้ไทยถูกมองว่ากำลังอยู่ในสู่เส้นทางที่ถูกต้องอีกครั้ง
อย่างไรก็ตาม ผู้ที่ติดตามนโยบายพลังงานของไทยมาอย่างยาวนานย่อมรู้ดีว่า ‘การตั้งเป้า’ นั้นทำได้ง่าย แต่ ‘การทำให้เกิดขึ้นจริง’ กลับเป็นอีกเรื่องหนึ่ง โดยเฉพาะเมื่อพิจารณาอย่างใกล้ชิดในด้านความต้องการเงินทุนและลำดับความสำคัญของภาคพลังงาน จะพบว่าโรดแมปดังกล่าวให้น้ำหนักกับเทคโนโลยีในอนาคต มากกว่าความเป็นจริงทางเศรษฐกิจ โดยฝากความหวังไว้กับเทคโนโลยี อาทิ การดักจับและกักเก็บคาร์บอนนอกชายฝั่ง (CCS) โรงไฟฟ้านิวเคลียร์ขนาดเล็กแบบโมดูลาร์ (SMRs) และการเผาเชื้อเพลิงร่วมกับไฮโดรเจน เทคโนโลยีเหล่านี้อาจฟังดูน่าตื่นเต้นในงานสัมมนา แต่ในความเป็นจริงยังไม่ผ่านการพิสูจน์ในระดับการใช้งานจริง และมีต้นทุนสูงเกินกว่าจะนำมาใช้ได้ในวงกว้าง
การฝากความหวังไว้กับเทคโนโลยีเหล่านี้จึงไม่ใช่กลยุทธ์ที่มั่นคง หากแต่เป็น ‘การเดิมพัน’ มากกว่า ที่สำคัญ แนวทางนี้อาจสร้างความไม่มั่นคงทางพลังงานรูปแบบใหม่ขึ้น เพราะเปลี่ยนการพึ่งพาน้ำมันและก๊าซจากตะวันออกกลาง ไปสู่การนำเข้าแอมโมเนียและไฮโดรเจน ซึ่งอาจทำให้อธิปไตยทางพลังงานของไทยเปราะบางต่อความผันผวนของตลาดโลก
ทำไมการปลดระวางโรงไฟฟ้าถ่านหินถึงดีต่อเศรษฐกิจ?
เมื่อพิจารณาต้นทุนในการลดการปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ต่อหนึ่งตัน จะเห็นได้ชัดว่าการยุติการเดินเครื่องโรงไฟฟ้าถ่านหินก่อนกำหนด เป็นทางเลือกที่มีต้นทุนต่ำที่สุดในการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก โดยคาดว่าจะลดคาร์บอนไดออกไซด์ได้ราว 6 ล้านตันภายในปี 2030–2035
การปลดระวางโรงไฟฟ้าถ่านหินก่อนกำหนดนั้นคุ้มค่าทางเศรษฐกิจมากกว่าการลงทุนในโรงไฟฟ้านิวเคลียร์ขนาดเล็กอย่างมีนัยสำคัญ มีต้นทุนถูกกว่าการทำ CCS นอกชายฝั่งถึง 6 เท่า และถูกกว่าการสร้างโรงไฟฟ้าพลังงานไฮโดรเจนมากกว่า 20 เท่า แม้ประโยชน์จะชัดเจนเพียงนี้ แต่รัฐบาลไทยกลับยังไม่มีโรดแมปที่เป็นรูปธรรมในการยุติโรงไฟฟ้าถ่านหินที่มีอยู่
ปัจจุบัน ถ่านหินยังคงเป็นเชื้อเพลิงหลักในการผลิตไฟฟ้าประมาณ 20% ของประเทศไทย โดยแบ่งเป็นผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนอิสระ และการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.)
ที่น่ากังวลคือ โรงไฟฟ้าถ่านหินของไทยกว่ากว่า 2 ใน 3 ยังคงใช้เทคโนโลยีการเผาไหม้แบบซับคริติคอล ซึ่งเป็นเทคโนโลยีล้าสมัย มีประสิทธิภาพต่ำ ปล่อยคาร์บอนสูง และใช้น้ำมากกว่าเทคโนโลยีที่ทันสมัยกว่า เช่น ซูเปอร์คริติคอล หรืออัลตราซูเปอร์คริติคอล
อย่างไรก็ตาม อุปสรรคที่แท้จริงไม่ใช่เรื่องเทคนิค แต่เป็นเรื่องการเงิน ภาคพลังงานของไทยถูกผูกมัดด้วยสัญญาซื้อขายไฟฟ้า (Power Purchase Agreements: PPAs) ที่แข็งตัวและรับประกันรายได้ให้เจ้าของโรงไฟฟ้า ไม่ว่าโรงไฟฟ้านั้นจะเดินเครื่องจริงหรือไม่
ในมุมของนักลงทุน โรงไฟฟ้าเหล่านี้คือแหล่งรายได้ที่มั่นคงและผูกพันตามสัญญา การปิดโรงไฟฟ้าก่อนกำหนดโดยไม่มีแผนการเปลี่ยนผ่านที่เหมาะสมจึงเป็นสิ่งที่ไม่สมเหตุสมผลทางเศรษฐกิจ และขัดต่อหน้าที่ความรับผิดชอบตามกฎหมายของคณะกรรมการบริษัท
กรอบคิดที่แข็งทื่อและมองระยะสั้นเช่นนี้กำลังบดบังความเสี่ยงเชิงระบบที่ใหญ่กว่า ยิ่งประเทศไทยชะลอการถอนตัวออกจากแหล่งพลังงานที่ปล่อยก๊าซสูงนานเท่าใด ความเสี่ยงต่อการเปลี่ยนแปลงกฎระเบียบอย่างฉับพลัน หรือการถูกลงโทษทางการค้าระหว่างประเทศก็จะยิ่งสูงขึ้น ตัวอย่างเช่น มาตรการปรับคาร์บอนก่อนข้ามพรมแดนของสหภาพยุโรป (CBAM) ที่จะเริ่มมีผลในวันที่ 1 มกราคม พ.ศ.2569 และจะกระทบต่อสินค้าส่งออกที่มีการปล่อยคาร์บอนสูง เช่น เหล็กจากประเทศไทย
บทเรียนการปลดระวางถ่านหินจากต่างประเทศ
โชคดีที่ประเทศไทยไม่ได้เผชิญปัญหานี้เพียงลำพัง เมื่อปี 2020 เยอรมนีได้ออกกฎหมายยุติถ่านหิน (Coal Exit Law) โดยตั้งเป้าปิดโรงไฟฟ้าถ่านหินทั้งหมดภายในปี 2038 พร้อมใช้กลไก “ประมูลย้อนกลับ” เพื่อจ่ายค่าชดเชยให้เจ้าของโรงไฟฟ้า อย่างไรก็ตาม ประเทศไทยอาจไม่มีศักยภาพทางการคลังเพียงพอที่จะเลียนแบบการซื้อกิจการคืนขนาดใหญ่โดยรัฐในลักษณะเดียวกัน โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อ Moody’s ได้ปรับมุมมองอันดับความน่าเชื่อถือของประเทศเป็น “เชิงลบ” เมื่อเดือนเมษายนที่ผ่านมา
ถึงกระนั้น ไทยยังสามารถเรียนรู้และประยุกต์ใช้วิศวกรรมการเงินที่เป็นรูปธรรมจากประเทศกำลังพัฒนาอื่นๆ ได้เช่นกัน
1. การรีไฟแนนซ์และปรับโครงสร้างหนี้
เราไม่จำเป็นต้องมองหาแบบอย่างจากที่ไกลนัก ในปี 2022 บริษัท ACEN Corp ของฟิลิปปินส์ได้แยกโรงไฟฟ้าถ่านหิน SLTEC ขนาด 246 เมกะวัตต์ ออกไปอยู่ในบริษัทเฉพาะกิจ (Special Purpose Vehicle: SPV) ความเคลื่อนไหวนี้ถือเป็น กลไกการเปลี่ยนผ่านพลังงานที่อิงตลาด (Energy Transition Mechanism: ETM) รายแรกของโลก ซึ่งเป็นแนวคิดที่พัฒนาโดยธนาคารพัฒนาเอเชีย (ADB)
การทำธุรกรรมดังกล่าวใช้วิธีรีไฟแนนซ์โรงไฟฟ้าด้วยหนี้ระยะยาวที่มีอัตราดอกเบี้ยต่ำลง และดึงนักลงทุนสถาบันเข้ามาร่วมทุน ส่งผลให้อายุการใช้งานของโรงไฟฟ้าถูกย่นลงถึง 15 ปี จากเดิมที่จะปิดในปี 2055 มาเป็นปี 2040 โดยยังสามารถตอบโจทย์ผลตอบแทนของนักลงทุนได้ นอกจากนี้ ยังช่วยล้างงบดุลของ ACEN ทำให้มีเงินทุนเหลือเพื่อนำไปลงทุนในพลังงานหมุนเวียนต่อไป
2. การเปลี่ยนผ่านจากถ่านหินสู่พลังงานสะอาด
หากการรีไฟแนนซ์เพียงอย่างเดียวยังไม่เพียงพอ เราสามารถผูกการยุติโรงไฟฟ้าถ่านหินเข้ากับการเปิดโรงไฟฟ้าแห่งใหม่ได้ ยกตัวอย่างกรณีโรงไฟฟ้า Tocopilla ในประเทศชิลี บริษัท Engie Energía Chile ใช้เงินกู้แบบอิงผลลัพธ์ (results-based loan) โดยกำหนดให้อัตราดอกเบี้ยของโครงการโรงไฟฟ้าพลังงานลม Calama ขนาด 151 เมกะวัตต์ เชื่อมโยงกับตารางการปลดระวางโรงไฟฟ้าถ่านหิน
หาก Engie ปิดโรงไฟฟ้าถ่านหินได้เร็วขึ้น อัตราดอกเบี้ยเงินกู้ก็จะลดลง กลไกนี้สร้างแรงจูงใจทางการเงินโดยตรง และนำไปสู่การยุติการผลิตไฟฟ้าจากถ่านหินรวม 334 เมกะวัตต์ได้เร็วกว่ากำหนดเกือบสองปี โดยกำไรจากโรงไฟฟ้าพลังงานลมแห่งใหม่ทำหน้าที่อุดหนุนการสูญเสียรายได้จากโรงไฟฟ้าถ่านหินเดิม
3. เครดิตการเปลี่ยนผ่าน (Transition Credits)
ท้ายที่สุด ยังมีมูลค่าที่แทบไม่เคยถูกนำมาอ้างถึงหรือการไม่ปล่อยก๊าซเรือนกระจก แนวคิดนี้ตั้งอยู่บนสมมติฐานว่า การปิดโรงไฟฟ้าถ่านหินก่อนกำหนดคือการสร้างคุณูปการต่อโลก ด้วยการป้องกันไม่ให้คาร์บอนหลายล้านตันถูกปล่อยสู่ชั้นบรรยากาศ
เมื่อสามารถตรวจสอบและรับรองปริมาณการปล่อยที่ไม่เกิดขึ้นเหล่านี้ได้ โครงการก็จะสามารถสร้างสิ่งที่เรียกว่า เครดิตการเปลี่ยนผ่าน (Transition Credits) ซึ่งขณะนี้กำลังอยู่ในช่วงทดลองใช้ในการปลดระวางโรงไฟฟ้าถ่านหินขนาด 270 เมกะวัตต์ในฟิลิปปินส์ กลไกนี้เปิดโอกาสให้สามารถตีมูลค่าทางการเงินของการหลีกเลี่ยงการปล่อยก๊าซในอนาคต และสร้างรายได้เพื่อนำมาช่วยรับภาระต้นทุนของการปิดโรงไฟฟ้าถ่านหิน
ไทย (เกือบ) พร้อมแล้ว
กลยุทธ์เหล่านี้ไม่ใช่สูตรสำเร็จที่หยิบมาใช้ได้ทันที ผู้กำหนดนโยบายของไทยจำเป็นต้องคัดเลือกองค์ประกอบที่เหมาะสม และปรับให้สอดคล้องกับบริบทด้านการเงินของประเทศ ระบบธนาคารนั้นพร้อมแล้ว ภายใต้กรอบการเปิดเผยข้อมูลทางการเงินที่เกี่ยวข้องกับสภาพภูมิอากาศ (Task Force on Climate-related Financial Disclosures: TCFD) ธนาคารไทยได้เริ่มจัดให้การปล่อยสินเชื่อที่เกี่ยวข้องกับเชื้อเพลิงฟอสซิลเป็นความเสี่ยงสูง
สถาบันการเงินหลายแห่งได้ให้คำมั่นว่าจะไม่สนับสนุนโครงการถ่านหินใหม่ และจะทยอยลดการลงทุนในสินทรัพย์ที่เชื่อมโยงกับถ่านหินที่มีอยู่ในพอร์ตการลงทุน นักลงทุนเองก็กำลังมองหาโอกาสในการเปลี่ยนผ่านจากสินทรัพย์สีน้ำตาลสู่สีเขียว (brown-to-green) แต่สิ่งที่ยังขาดอยู่คือทิศทางที่ชัดเจน และการแสดงออกถึงเจตจำนงทางการเมืองอย่างแท้จริงจากผู้มีอำนาจสูงสุด
การพึ่งพาไฮโดรเจนและเทคโนโลยีดักจับคาร์บอน สะท้อนถึงความไม่เต็มใจที่จะเผชิญกับความจริงอันยากลำบากของการเจรจาปรับสัญญาที่มีอยู่ การให้คำมั่นสัญญากับเทคโนโลยีในอนาคตนั้นปลอดภัยทางการเมืองมากกว่าการรื้อถอนข้อตกลงเดิม
แต่ความมั่นคงทางพลังงานที่แท้จริงต้องตั้งอยู่บนเศรษฐศาสตร์ที่เป็นจริง การเดินเครื่องโรงไฟฟ้าถ่านหินแบบซับคริติคอลต่อไป ในขณะที่รอ ‘ปาฏิหาริย์จากไฮโดรเจน’ เป็นความฟุ่มเฟือยที่ประเทศไทยไม่อาจแบกรับได้ เส้นทางสู่การปล่อยก๊าซเรือนกระจกเป็นศูนย์ที่มีต้นทุนต่ำที่สุดนั้นปรากฏอยู่ตรงหน้าเราแล้ว และหลายประเทศได้พิสูจน์ให้เห็นว่าการจัดหาเงินทุนเพื่อยุติถ่านหินนั้นเป็นไปได้จริง
ประเทศไทยมีทั้งรากฐานเชิงนโยบาย การเข้าถึงแหล่งเงินทุน และขีดความสามารถทางเทคนิค สิ่งที่ยังขาดอยู่คือแผนที่ชัดเจน และเจตจำนงทางการเมืองที่จะเริ่มต้นลงมือทำ
