นับตั้งแต่ต้นปีนี้ เหล็กและอะลูมิเนียมที่ถูกส่งออกจากประเทศไทยไปจำหน่ายในยุโรปจะต้องแบกรับต้นทุนที่เพิ่มขึ้นจากมาตรการปรับราคาคาร์บอนก่อนข้ามพรมแดนของสหภาพยุโรป หรือ CBAM คำถามเดียวที่น่าสนใจกว่าคือ ใครควรจะเป็นผู้เก็บเงินก้อนนี้—กรุงเทพฯ หรือบรัสเซลส์
คำถามนี้ทำให้ ร่าง พ.ร.บ.การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศของไทย ที่ได้รับความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีในช่วงปลายปีที่แล้ว และขณะนี้กำลังอยู่ในกระบวนการรับฟังความคิดเห็นสาธารณะรอบสุดท้ายมาได้ถูกจังหวะและเวลา เพราะกฎหมายฉบับนี้จะทำให้ประเทศไทยมีเครื่องมือกำหนดราคาการปล่อยก๊าซเรือนกระจกเป็นครั้งแรก โดยกฎหมายดังกล่าวจะทำให้เกิดระบบการจัดเก็บภาษีคาร์บอนและระบบซื้อขายสิทธิในการปล่อยก๊าซเรือนกระจก ซึ่งเป็นตลาดที่เปิดให้มีการแลกเปลี่ยนโควตาการปล่อยก๊าซเรือนกระจกระหว่างฝ่ายต่างๆ
เมื่อการบังคับใช้กฎหมายใกล้เข้ามา คำถามสำคัญข้อหนึ่งคือ การกำหนดราคาคาร์บอนจะทำให้เศรษฐกิจไทยเผชิญปัญหาอีกหรือไม่?
ในมุมหนึ่ง เป็นโชคดีของประเทศไทยที่มีบทเรียนให้เรียนรู้จากประเทศในยุโรปที่ดำเนินมาตรการนี้มานานกว่าสองทศวรรษ เพราะมาตรการดังกล่าวมีหลากหลายและแตกต่างตามแต่ละประเทศ โดยข้อมูลจากธนาคารโลกระบุว่า ทั่วโลกมีกลไกกำหนดราคาคาร์บอน 80 ระบบ ครอบคลุมการปล่อยก๊าซเรือนกระจกราวร้อยละ 28 ของโลก และสร้างรายได้ให้แก่งบประมาณภาครัฐมากกว่า 100,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐ (3.2 ล้านล้านบาท) ในปี 2567
แต่ข้อค้นพบจากยุโรปเป็นไปในทิศทางเดียวกัน การกำหนดราคาคาร์บอนที่ออกแบบมาอย่างดีช่วยลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกได้อย่างมีนัยสำคัญราวร้อยละ 10–20 โดยไม่พบความเสียหายที่วัดได้ต่อการเติบโตทางเศรษฐกิจ การจ้างงาน ผลกำไร หรือความสามารถในการแข่งขันของภาคธุรกิจ นับตั้งแต่ปี 2533 เศรษฐกิจสหภาพยุโรปเติบโตร้อยละ 71 ขณะที่การปล่อยก๊าซเรือนกระจกลดลงร้อยละ 37 พิสูจน์ให้เห็นว่าเราสามารถแยกการเติบโตทางเศรษฐกิจออกจากการปล่อยคาร์บอนได้สำเร็จ
ยุโรปเคยทำผิดพลาดและปรับแก้ระบบซ้ำแล้วซ้ำเล่า ดังนั้น นี่คือโอกาสของประเทศไทยที่เริ่มช้ากว่าให้เรียนรู้และก้าวข้ามข้อผิดพลาดเหล่านั้นและเลือกใช้เฉพาะสิ่งที่ได้ผล
ความกลัวที่ไม่เคยเกิดขึ้นจริง
ข้อโต้แย้งทุกประการที่กำลังถูกหยิบยกขึ้นเพื่อต่อต้านการกำหนดราคาคาร์บอน ล้วนเคยถูกกล่าวถึงในสหภาพยุโรปตลอด 20 ปีที่ผ่านมา และแทบไม่มีข้อใดเคยเกิดขึ้นจริงมาก่อน
เริ่มต้นจากความกังวลเรื่องต้นทุนของภาคธุรกิจ งานวิจัยของ Antoine Dechezleprêtre แห่ง London School of Economics และคณะ ได้ทดลองเปรียบเทียบบริษัทหลายพันแห่งที่อยู่ภายใต้ระบบราคาคาร์บอนของสหภาพยุโรปกับบริษัทลักษณะใกล้เคียงกันที่อยู่นอกระบบราคาคาร์บอน ผลปรากฏว่าบริษัทภายใต้มาตรการคาร์บอนสามารถลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกลงประมาณร้อยละ 10 ขณะที่ไม่สูญเสียผลกำไร รวมถึงการจ้างงาน รายได้ และสินทรัพย์ สิ่งเดียวที่เปลี่ยนไปคือ รายได้ของบริษัทที่เพิ่มขึ้น เพราะมาตรการราคาคาร์บอนผลักดันให้พวกเขาลงทุนอย่างมีผลิตภาพมากขึ้น
ต่อมาที่ความกังวลเรื่องการย้ายฐานการผลิตหรือย้ายโรงงาน งานวิจัยของ Helene Naegele แห่ง German Institute for Economic Research และคณะ ได้ทดลองพิสูจน์ข้อกังวลในประเด็นนี้ แต่พวกเขากลับไม่พบการย้ายฐานการผลิตจากเหตุผลด้านมาตรการราคาคาร์บอน เพราะสำหรับร้อยละ 95 ของภาคภาคการผลิต ต้นทุนราคาคาร์บอนคิดเป็นไม่ถึงร้อยละ 0.65 ของต้นทุนวัตถุดิบ ดังนั้น มันจึงเป็นต้นทุนที่น้อยเกินกว่าจะตัดสินใจย้ายโรงงาน และเป็นการดูถูกศักยภาพของภาคธุรกิจในการปรับตัวและสร้างนวัตกรรมเพื่อรับมือความเปลี่ยนแปลงของโลก
อีกประเด็นที่ถูกพูดถึงคือ “เงินเฟ้อสีเขียว (Green Infaltion)” หรือความกังวลว่าราคาคาร์บอนจะดันค่าครองชีพให้สูงขึ้น แต่ความกลัวข้อนี้ถูกพิสูจน์โดยงานวิจัยของ Maximilian Konradt แห่ง Geneva Graduate Institute และคณะ ที่ศึกษาระบบมาตรการภาษีคาร์บอน 18 ระบบในสหภาพยุโรปและประเทศแคนาดาตลอดระยะเวลาสามทศวรรษ ก่อนพบว่าผลกระทบต่อเงินเฟ้อแทบเป็นศูนย์ อีกทั้งในประเทศไทยที่คืนรายได้จากภาษีให้แก่ผู้เสียภาษี เงินเฟ้อชนิดนี้กลับอยู่ในระดับต่ำที่สุดด้วยซ้ำ
ประเทศสวีเดนคือตัวอย่างของมาตรการราคาคาร์บอนในระยะยาว โดยนับตั้งแต่ปี 2534 ประเทศสวีเดนเริ่มจัดเก็บภาษีคาร์บอนในอัตรา 23 ยูโรต่อตันคาร์บอน และทยอยปรับขึ้นทีละขั้นๆ โดยการประกาศล่วงหน้าเป็นระยะเวลานาน จนในที่สุดราคาอยู่ที่ประมาณ 138 ยูโรต่อตันคาร์บอน ซึ่งนับเป็นระดับที่สูงเป็นอันดับต้นๆ ของโลก ผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นคือ การปล่อยก๊าซเรือนกระจกของสวีเดนลดลงราวหนึ่งในสี่ ขณะที่เศรษฐกิจเติบโตเกือบร้อยละ 80 และตลอดการบริหารของรัฐบาลรวมทั้งหมด 6 ชุดในสามทศวรรษที่ผ่านมา ไม่ว่ารัฐบาลจะมาจากขั้วการเมืองไหน พวกเขายังคงปรับขึ้นภาษีคาร์บอนอย่างต่อเนื่อง โดยปราศจากแรงต่อต้านรุนแรง เพราะครัวเรือนและภาคธุรกิจมีเวลาปรับตัว
ผมขอยกงานวิจัยอีกชิ้นเพื่อไม่ให้ทุกอย่างดูดีเกินจริงไปนัก งานวิจัยของ Diego Känzig แห่ง Northwestern University พบว่า การปรับราคาคาร์บอนอย่างฉับพลันและไม่คาดคิดส่งผลกระทบต่อผลผลิตและการจ้างงานในระยะสั้น และส่งผลให้ครัวเรือนที่ยากจนกว่าต้องรับภาระหนักที่สุด อย่างไรก็ดี ความเสียหายเกิดจากภาวะไม่ทันตั้งตัว มากกว่าตัวมาตรการราคาคาร์บอน และผลกระทบดังกล่าวจะหมดไปเมื่อมีการประกาศอย่างชัดเจนก่อนการปรับขึ้นราคาคาร์บอน และการปรับราคาต้องเป็นไปอย่างตามลำดับและค่อยเป็นค่อยไป รวมถึงเมื่อเงินภาษีดังกล่าวถูกส่งมอบคืนกลับไปให้ประชาชน — ในภาวะที่ตลาดพลังงานผันผวน ผู้กำหนดนโยบายไทยต้องจดจำคำเตือนนี้ไว้
เราควรออกแบบมาตรการภาษีคาร์บอนอย่างไร?
งานวิจัยทั้งหมดที่ผมยกมาชี้ไปยังหลักการออกแบบห้ามาตรการาคาคาร์บอนที่สำคัญ 5 ข้อ ซึ่งยังเป็นกรอบของข้อเสนอที่ CFNT ยื่นในการรับฟังความคิดเห็นต่อร่างกฎหมายครั้งล่าสุดด้วย
ข้อแรก กฎหมายควรมุ่งกำหนดแนวทางการปรับราคาที่ชัดเจนและมีผลผูกพันตามกฎหมาย มากกว่าการตั้งราคาเริ่มต้นไว้สูง ราคาคาร์บอนปัจจุบันที่กำหนดไว้ที่ 200 บาทต่อตันมีแนวโน้มจะไม่ช่วยเปลี่ยนพฤติกรรมของทุกฝ่าย และอันที่จริงก็ไม่จำเป็นต้องเปลี่ยนในทันที เพราะสิ่งที่สำคัญที่สุดคือ การกำหนดแนวทางการขึ้นราคาในอนาคตที่ชัดเจนและคาดการณ์ได้
ดังนั้น เราต้องระบุถึงแนวทางการปรับราคาคาร์บอนเอาไว้อย่างชัดเจนในกฎหมาย เพื่อให้การปรับขึ้นแต่ละขั้นเกิดขึ้นโดยอัตโนมัติ และหลีกเลี่ยงการถูกผลักให้กลายเป็นประเด็นทางการเมือง นอกจากนี้ ควรเริ่มบังคับใช้กับภาคพลังงานก่อน ซึ่งคิดเป็นเกือบร้อยละ 70 ของการปล่อยก๊าซเรือนกระจกของประเทศไทย
ข้อสอง คืนรายได้จากภาษีคาร์บอนให้ประชาชน เมื่อราคาสูงขึ้น รายได้ภาษีจะเพิ่มเป็นหลายหมื่นล้านบาทต่อปี ประเทศไทยมีข้อได้เปรียบอย่างชัดเจนจากระบบบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ ซึ่งเข้าถึงประชาชนรายได้น้อยมากกว่า 10 ล้านคนอยู่แล้ว ดังนั้น เราควรนำรายได้จากภาษีคาร์บอนไปลงทุนในระบบที่ประชาชนได้รับประโยชน์โดยตรง เช่น ระบบขนส่งสาธารณะ รวมถึงนำรายได้ไปช่วยแรงงานในอุตสาหกรรมเชื้อเพลิงฟอสซิลกับธุรกิจขนาดเล็กให้ปรับตัวต่อการเปลี่ยนผ่าน
ข้อสาม หยุดอุดหนุนเชื้อเพลิงฟอสซิล ไม่มีการออกแบบใดจะได้ผล หากมือซ้ายของรัฐหักล้างสิ่งที่มือขวากำลังทำ การอุดหนุนราคาเชื้อเพลิงแบบถ้วนหน้าทำให้รัฐสูญเสียรายได้ภาษีสรรพสามิต 178,000 ล้านบาทระหว่างปี 2565–2567 และการขาดดุลของกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงเคยสูงเกิน 130,000 ล้านบาท ที่แย่กว่านั้นคือ เงินอุดหนุนเหล่านี้เป็นประโยชน์ต่อครัวเรือนที่มั่งคั่งกว่าเป็นส่วนใหญ่ เพียงเพราะพวกเขาใช้เชื้อเพลิงมากกว่า ดังนั้น ควรทยอยยกเลิกเพดานราคาแบบถ้วนหน้าอย่างช้าๆ และโยกเงินที่ประหยัดได้ไปสนับสนุนครัวเรือนยากจนอย่างตรงเป้าหมาย
ข้อสี่ อย่าลืมว่าบทความนี้เริ่มต้นจากจุดใด ผู้ส่งออกไทยควรจ่ายราคาคาร์บอนในประเทศไทยแทนที่จะจ่ายบิลให้สหภาพยุโรป เงินทุกบาทที่ประเทศไทยเก็บได้ควรอยู่ในประเทศไทย ไม่ใช่ไหลเข้าสู่คลังของสหภาพยุโรป ความล่าช้าไม่ได้ช่วยหลีกเลี่ยงต้นทุน แต่เท่ากับยกรายได้นั้นให้ยุโรป
ข้อสุดท้าย การตรวจวัดที่แม่นยำต้องมาก่อนการซื้อขายคาร์บอนเต็มรูปแบบ ก่อนเริ่มการซื้อขาย ประเทศไทยจำเป็นต้องมีระบบตรวจวัดที่เชื่อถือได้ว่าใครปล่อยก๊าซเรือนกระจกเท่าใด กำหนดราคาขั้นต่ำและเพดานราคาตั้งแต่วันแรก เพื่อป้องกันทั้งราคาทรุดตัวและราคาพุ่งกระชากอย่างที่ยุโรปเคยเผชิญ และทำให้กติกาการจัดสรรใบอนุญาตโปร่งใส เพื่อไม่ให้กลุ่มอุตสาหกรรมใดบิดระบบเพื่อเอื้อประโยชน์แก่ตนเอง
ประเทศไทยจำเป็นต้องเรียนรู้บทเรียนจากสหภาพยุโปร และออกแบบระบบภาษีคาร์บอนอย่างรอบคอบ ไม่ใช่หลีกเลี่ยงหรือเตะถ่วงมันออกไป เพราะความเสี่ยงที่แท้จริงคือระบบที่ออกแบบมาไม่ดีและการชะลอเวลาให้มันเนิ่นนานกว่าเดิม โดยเฉพาะอย่างยิ่งในห้วงเวลาที่ประเทศเพื่อนบ้านกำลังกำหนดมาตรฐานราคาคาร์บอนของภูมิภาค และสหภาพยุโรปกำลังเก็บรายได้ที่ควรจะอยู่ในประเทศ
หากออกแบบอย่างเหมาะสม ร่าง พ.ร.บ.ความเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ จะไม่ฉุดรั้งประเทศไทย แต่จะทำหน้าที่เป็นเครื่องยนต์เงียบของการปรับเศรษฐกิจให้ทันสมัย และพิสูจน์ว่าประเทศสามารถมั่งคั่งขึ้นและสะอาดขึ้นไปพร้อมกันได้
