ไทยจะเปลี่ยนผ่านพลังงานอย่างยุติธรรมอย่างไร โดยที่ไม่ต้องก่อหนี้สาธารณะเพิ่มเติม

การเปลี่ยนผ่านด้านพลังงานของไทยกำลังถูกผลักดันให้เป็นวาระแห่งชาติ แต่ด้วยต้นทุนสูงที่สูงที่สุดเท่าที่จะเป็นไปได้

เมื่อวันที่ 9 พฤษภาคม 2569 รัฐบาลได้ประกาศ พ.ร.ก.กู้เงิน 400,000 ล้านบาท โดยแบ่งออกเป็น 200,000 ล้านบาทสำหรับบรรเทาผลกระทบจากวิกฤตพลังงาน และอีก 200,000 ล้านบาท สำหรับแผนที่ ดร.สันติธาร เสถียรไทย ผู้ช่วยรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง เรียกว่า ‘แผนเร่งการเปลี่ยนผ่านพลังงาน หรือ Jump Start Plan‘

เสาหลักทั้งสี่ของ ดร.สันติธาร ได้แก่ การเพิ่มกำลังผลิตไฟฟ้าจากพลังงานสะอาด การพัฒนาโครงข่ายไฟฟ้าอัจฉริยะ (Smart Grid) การผลักดันภาคขนส่งและโลจิสติกส์สีเขียว และการพัฒนานวัตกรรมรวมถึงบุคลากรเพื่อรองรับเทคโนโลยีพลังงานรูปแบบใหม่ ทั้งหมดนี้ล้วนเป็นแนวคิดที่ถูกต้อง และควรถูกตัดสินจากผลกระทบต่อการเติบโตระยะยาวของประเทศ

อย่างไรก็ตาม ผู้เขียนเห็นด้วยกับสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรฝ่ายค้าน 135 คน นำโดยพรรคประชาชน ที่ตั้งข้อสังเกตว่า งบประมาณ 200,000 ล้านบาทสำหรับการเปลี่ยนผ่านพลังงานอาจไม่ได้เข้าข่าย ‘เหตุฉุกเฉิน’ และควรผ่านกระบวนการพิจารณาประจำปีงบประมาณ 2570 มากกว่า

ข้อโต้แย้งของผู้เขียนคือ องค์ประกอบเกือบทั้งหมดของการเปลี่ยนผ่านพลังงานที่ยุติธรรม สามารถเริ่มดำเนินการได้ทันทีตั้งแต่ตอนนี้ (ปี 2569) ผ่านการปฏิรูปเชิงโครงสร้าง และการปรับเปลี่ยนทิศทางการลงทุนด้านงบประมาณและรายได้จากค่าไฟฟ้า ดังนั้น แทนที่จะยึดตามเสาหลักทั้งสี่ของแผน ‘Jump Start’ ผู้เขียนขอเสนอเสาหลักทางเลือกสี่ประการสำหรับการเปลี่ยนผ่านพลังงานที่ยุติธรรม โดยที่รัฐบาลสามารถเริ่มดำเนินการได้ทันทีโดยไม่ต้องกู้เงินเพิ่มอีก 200,000 ล้านบาท ได้แก่

1. ลงทุนในโครงข่ายไฟฟ้าอัจฉริยะ
2. สนับสนุนการซื้อขายไฟฟ้าแบบ Peer-to-Peer
3. ปฏิรูปการอุดหนุนเชื้อเพลิงฟอสซิล
4. แก้ไขสัญญาซื้อขายไฟฟ้าที่ไม่สมเหตุสมผล

1. ลงทุนในโครงข่ายไฟฟ้าอัจฉริยะ (Smart Grid)

เสาหลักประการแรก โครงข่ายไฟฟ้าอัจฉริยะ ซึ่งเรียกร้องการลงทุนเพิ่มเติมด้านโครงสร้างพื้นฐานสูงที่สุด โดยในปัจจุบัน การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) การไฟฟ้านครหลวง (กฟน.) และการไฟฟ้าส่วนภูมิภาค (กฟภ.) ต่างดำเนินงานภายใต้แผนแม่บทสมาร์ตกริดของประเทศไทย พ.ศ. 2558–2579 ขณะที่ กฟผ. มีโครงการพัฒนาระบบสายส่งวงเงิน 33,500 ล้านบาทต่อเนื่องถึงปี 2580 ร่วมไปกับแผนยกระดับระบบไฟฟ้าระยะ 10 ปี มูลค่า 242,600 ล้านบาท ซึ่งเริ่มดำเนินการตั้งแต่ปี 2564

อย่างไรก็ตาม องค์กร Ember ประเมินว่าประเทศไทยจำเป็นต้องลงทุนในระบบสมาร์ตกริดเพิ่มอีก 14,000–39,000 ล้านบาทภายในทศวรรษหน้า ขณะที่การดำเนินการตามร่างแผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้า (PDP 2024) อย่างครบถ้วน จะต้องใช้เงินลงทุนรวมราว 5.5 ล้านล้านบาทภายในปี 2580 ขณะที่สถาบัน IEEFA ระบุว่า ภูมิภาคอาเซียนเป็นหนึ่งในภูมิภาคที่มีการลงทุนในระบบสายส่งต่ำที่สุด ดังนั้น เมื่อพิจารณาข้อมูลเหล่านี้ เงินกู้จำนวน 200,000 ล้านบาทเปรียบเสมือนหยดน้ำหนึ่งหยดในมหาสมุทรเท่านั้น

ทางออกที่ตรงไปตรงมาที่สุดคือ เปิดทางให้รัฐวิสาหกิจด้านไฟฟ้านำต้นทุนของโครงข่ายไฟฟ้าอัจฉริยะ มารวมอยู่ในฐานคำนวณค่าไฟฟ้าที่กำกับดูแลโดยรัฐ ซึ่งในทางปฏิบัติก็เป็นสิ่งที่ทำอยู่แล้ว และคณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน (กกพ.) มีอำนาจอนุมัติการลงทุนลักษณะนี้อยู่แล้ว แต่สิ่งที่ขาดหายไปคือข้อกำหนดให้รัฐวิสาหกิจด้านไฟฟ้าต้องจัดทำแผนลงทุนโครงข่ายไฟฟ้าอัจฉริยะระยะ 10 ปีอย่างต่อเนื่อง พร้อมเปิดเผยต้นทุนและผลประโยชน์อย่างโปร่งใส และกำหนดลำดับความสำคัญของการลงทุนในระบบสายส่งระหว่างภูมิภาค เพราะขณะที่ภาคตะวันออกเฉียงเหนือมีแนวโน้มผลิตไฟฟ้าจากพลังงานแสงอาทิตย์เพิ่มขึ้นถึงสามเท่าภายในปี 2580 แต่ความต้องการใช้ไฟฟ้าเพิ่มขึ้นเพียงประมาณสองเท่า ในทางกลับกัน ภาคกลางกลับเผชิญสถานการณ์ตรงกันข้าม

การลงทุนในระบบสายส่งระหว่างภูมิภาคนับเป็นการลงทุนด้านโครงข่ายไฟฟ้าที่ให้ผลตอบแทนสูงที่สุด และเป็นการลงทุนที่รัฐวิสาหกิจสามารถจัดหาเงินทุนได้จากบัญชีการเงินและรายได้ค่าไฟฟ้าของตนเองอยู่แล้ว

2. เปิดทางให้เกิดการซื้อขายไฟฟ้าแบบ Peer-to-Peer

เสาหลักประการที่สอง เปิดทางให้เกิดการซื้อขายไฟฟ้าแบบ Peer-to-Peer เสาหลักข้อนี้เป็นเรื่องของกฎระเบียบมากกว่าเรื่องเงินทุน เพราะปัญหาในการเพิ่มโซลาร์รูฟท็อป ไม่เคยเป็นเรื่องการขาดแคลนเงินลงทุน แต่เป็นผลจากกฎระเบียบที่ไม่จูงใจเพียงพอ เช่น ระบบรับซื้อไฟฟ้าส่วนเกินที่ไม่จูงใจ การไม่เปิดให้บุคคลที่สามเข้าถึงโครงข่ายไฟฟ้า และการคงอยู่ของโครงสร้างผู้ซื้อไฟฟ้ารายเดียวแบบ Enhanced Single Buyer ซึ่งทำให้ กฟผ. และสัญญาซื้อขายไฟฟ้ากลายเป็นอุปสรรคต่อการเติบโตของการผลิตไฟฟ้าแบบกระจายศูนย์

ข้อจำกัดเหล่านี้จะไม่หายไปเพราะรัฐบาลกู้เงินเพิ่มอีก 200,000 ล้านบาท แต่จะเปลี่ยนแปลงได้ก็ต่อเมื่อมีการแก้ไขกฎระเบียบที่เกี่ยวข้อง และในบางกรณี อาจต้องแก้ไข พ.ร.บ.ประกอบกิจการพลังงานด้วย

ส่วนในระดับครัวเรือน ‘On-Bill Financing’ คือคำตอบของการเพิ่มโซลาร์รูฟท็อประดับครัวเรือ โดยภาครัฐสามารถเริ่มได้โดยไม่จำเป็นต้องก่อหนี้สาธารณะเพิ่มเติม ผ่านกลไกที่ให้การไฟฟ้าหรือสถาบันการเงินออกเงินลงทุนในการติดตั้งให้แก่ผู้ใช้ไฟฟ้า ก่อนให้ผู้ใช้ไฟทยอยชำระคืนผ่านค่าไฟฟ้ารายเดือน โดยกำหนดให้ยอดชำระคืนต่ำกว่ามูลค่าเงินที่ประหยัดได้จากค่าไฟที่ลดลง ทั้งนี้ในปัจจุบัน รัฐวิสาหกิจของรัฐต่างมีระบบเรียกเก็บค่าไฟฟ้าที่พร้อมรองรับกลไกนี้อยู่แล้ว สิ่งที่ขาดมีเพียงคำสั่งหรือหลักเกณฑ์จากคณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน (กกพ.) ที่อนุญาตให้ดำเนินการเท่านั้น

‘On-Bill Financing’ สามารถเริ่มดำเนินการโดยให้รัฐวิสาหกิจการไฟฟ้าหรือสถาบันการเงินออกเงินลงทุนในการติดตั้งโซลาร์รูฟท็อปให้แก่ผู้ใช้ไฟฟ้า ก่อนให้ผู้ใช้ไฟทยอยชำระคืนผ่านค่าไฟฟ้ารายเดือน

3. ปฏิรูปการอุดหนุนเชื้อเพลิงฟอสซิล

เสาหลักประการที่สาม การปฏิรูปการอุดหนุนเชื้อเพลิงฟอสซิล ซึ่งเป็นประเด็นที่ตัวเลขทางการคลังสะท้อนความไม่สมเหตุสมผลได้ชัดเจนที่สุด โดยระหว่างปี 2565 ถึง 2567 มาตรการอุดหนุนราคาพลังงานทำให้รัฐสูญเสียรายได้จากภาษีสรรพสามิตรวม 178,100 ล้านบาท ขณะเดียวกันยังผลักให้กองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงขาดดุลสูงสุดมากกว่า 130,000 ล้านบาท จนต้องพึ่งพาเงินกู้ที่รัฐค้ำประกันวงเงิน 150,000 ล้านบาทเพื่อประคองสถานะทางการเงินของกองทุน แม้กระทั่งกลางเดือนมีนาคม 2569 กองทุนน้ำมันฯ ก็ยังขาดดุลอยู่ 12,600 ล้านบาท และต้องใช้เงินอุดหนุนราคาดีเซลวันละประมาณ 2,400 ล้านบาท

ปัญหาคือ มาตรการอุดหนุนเชื้อเพลิงฟอสซิลเป็นการอุดหนุนแบบถ้วนหน้า ซึ่งเอื้อประโยชน์แก่ครัวเรือนรายได้สูงมากกว่าครัวเรือนรายได้น้อย และไม่ได้ช่วยลดการพึ่งพาการนำเข้าพลังงานจากต่างประเทศในเชิงโครงสร้างแต่อย่างใด

ดังนั้น หากรัฐบาลค่อยๆ ลดการอุดหนุนราคาพลังงานแบบถ้วนหน้าลงอย่างเป็นขั้นตอน และเปลี่ยนมาใช้มาตรการช่วยเหลือแบบมุ่งเป้าไปยังกลุ่มรายได้น้อย ผู้ใช้ระบบขนส่งสาธารณะ และเกษตรกรที่ได้รับผลกระทบจากต้นทุนปุ๋ยที่ผันผวน จะสามารถลดภาระทางการคลังได้ปีละหลายหมื่นล้านบาท และสามารถนำเงินจำนวนดังกล่าวจัดตั้งกองทุนเพื่อการเปลี่ยนผ่านสู่พลังงานหมุนเวียน เพื่อใช้เป็นกลไกค้ำประกันความเสี่ยงของการลงทุนภาคเอกชน และสนับสนุนการพัฒนาทักษะแรงงานใหม่ ซึ่งเป็นสิ่งจำเป็นทั้งสำหรับการเปลี่ยนผ่านของพื้นที่แม่เมาะ และเป้าหมายการเปลี่ยนอุตสาหกรรมยานยนต์สู่ยานยนต์ไฟฟ้าตามนโยบาย 30@30

4. แก้ไขสัญญาซื้อขายไฟฟ้าที่ไม่สมเหตุสมผล

เสาหลักประการที่สี่ — และอาจเป็น ‘ช้างตัวใหญ่ในห้อง’ ที่ไม่มีใครอยากพูดถึง — คือสัญญาซื้อขายไฟฟ้าระยะยาว (Power Purchase Agreements: PPAs) ที่มีอยู่ในปัจจุบัน สัญญาเหล่านี้ผูกมัดให้ผู้ใช้ไฟฟ้าชาวไทยต้องจ่ายค่าความพร้อมจ่าย (availability payments) ให้แก่โรงไฟฟ้าก๊าซและโรงไฟฟ้าถ่านหินจำนวนมาก แม้การเดินเครื่องโรงไฟฟ้าเหล่านั้นจะไม่มีเหตุผลรองรับอีกต่อไป ทั้งในเชิงเศรษฐกิจและยุทธศาสตร์พลังงาน

ทั้งนี้ บทเรียนจากประเทศสเปนแสดงให้เห็นแล้วว่า สัญญาซื้อขายไฟฟ้าสามารถนำกลับมาพิจารณาร่วมกันใหม่ได้ หากผลประโยชน์สาธารณะมีความสำคัญมากเพียงพอ ขณะเดียวกัน เป้าหมายการมีส่วนร่วมที่ประเทศกำหนด (NDC 3.0) ของไทยเองก็ระบุชัดว่า การยุติการใช้ถ่านหินก่อนกำหนดมีต้นทุนต่ำกว่าการดักจับและกักเก็บคาร์บอนนอกชายฝั่งถึง 6 เท่า และมีต้นทุนต่ำกว่าการผสมไฮโดรเจนในเชื้อเพลิงถึง 20 เท่า

ดังนั้น การเจรจาปรับปรุงสัญญาที่ก่อให้เกิดกำลังผลิตไฟฟ้าส่วนเกิน จึงอาจลดภาระทางการคลังได้มากกว่าเงินกู้ 200,000 ล้านบาทในโครงการ Jump Start เสียอีก ในทางตรงกันข้าม การเดินหน้าลงนามสัญญาโรงไฟฟ้าก๊าซระยะยาวเพิ่มเติม ขณะเดียวกันก็ต้องกู้เงินเพื่อรับมือกับผลกระทบจากการพึ่งพาเชื้อเพลิงฟอสซิล ซึ่งเป็นแนวทางที่ประเทศไทยควรหลีกหนี ไม่ใช่เดินหน้าต่อ

ทั้งหมดนี้ไม่ได้หมายความว่า รัฐไม่มีบทบาทในการใช้งบประมาณเพื่อสนับสนุนการเปลี่ยนผ่านด้านพลังงาน การช่วยเหลือผู้ประกอบการ SMEs ครัวเรือนรายได้น้อย หรือแรงงานในอุตสาหกรรมคาร์บอนสูง ล้วนเป็นการใช้จ่ายภาครัฐที่มีเหตุผลรองรับ และสอดคล้องกับกรอบแนวคิดของ ดร.สันติธาร

แต่สิ่งข้างต้นเป็นเพียง ‘หน้าเค้ก’ ไม่ใช่ ‘เนื้อเค้ก’ เนื้อเค้กที่แท้จริงประกอบด้วยการปฏิรูปกฎระเบียบ การปฏิรูประบบค่าไฟฟ้า การปฏิรูปการอุดหนุนเชื้อเพลิงฟอสซิล การเจรจาสัญญาซื้อขายไฟฟ้าใหม่ การลงทุนในสมาร์ตกริดผ่านฐานรายได้ของกิจการไฟฟ้า และการใช้กลไก On-Bill Financing เพื่อสนับสนุนการผลิตไฟฟ้าแบบกระจายศูนย์ ซึ่งมาตรการทั้งหมดนี้สามารถดำเนินการได้ทันที โดยไม่สร้างภาระเพิ่มเติมให้กับฐานะการคลังของประเทศแม้แต่บาทเดียว

สัญญาณที่บ่งชี้ถึงความจำเป็นของการเปลี่ยนผ่านพลังงานที่ยุติธรรมอย่างแท้จริง ไม่เคยชัดเจนเท่าวันนี้ และเครื่องมือที่จำเป็นก็ไม่เคยพร้อมใช้งานมากเท่านี้มาก่อน คำถามสำคัญจึงไม่ใช่ว่า ประเทศไทยจะเปลี่ยนผ่านด้านพลังงานหรือไม่ แต่คือรัฐบาลจะใช้วิกฤตครั้งนี้เป็นโอกาสในการปฏิรูปเชิงโครงสร้างที่ยากแต่จำเป็น เพื่อปลดล็อกประเทศออกจากการพึ่งพาเชื้อเพลิงฟอสซิล หรือจะเลือกใช้หนี้สาธารณะฉุกเฉินอีก 200,000 ล้านบาท เพื่อปกปิดปัญหาเชิงโครงสร้างเหล่านี้ออกไปอีกเพียงหนึ่งวาระทางการเมือง

ไม่ว่าทางเลือกใดจะถูกเลือก ผู้ที่ต้องจ่ายต้นทุนของการตัดสินใจครั้งนี้ในท้ายที่สุด ก็คือประชาชนชาวไทยทุกคน

บทความนี้ตีพิมพ์ครั้งแรกในหนังสือพิมพ์ Bangkok Post