ไทยจะเปลี่ยนผ่านพลังงานอย่างยุติธรรมอย่างไร โดยที่ไม่ต้องก่อหนี้สาธารณะเพิ่มเติม

การเปลี่ยนผ่านด้านพลังงานของไทยกำลังถูกผลักดันให้เป็นวาระแห่งชาติ แต่ด้วยรูปแบบที่มีต้นทุนสูงที่สุดเท่าที่จะเป็นไปได้

เมื่อวันที่ 9 พฤษภาคม 2569 รัฐบาลได้ประกาศ พ.ร.ก.กู้เงิน 400,000 ล้านบาท โดยแบ่งออกเป็น 200,000 ล้านบาทสำหรับบรรเทาผลกระทบจากวิกฤตพลังงาน และอีก 200,000 ล้านบาท สำหรับแผนที่ ดร.สันติธาร เสถียรไทย ผู้ช่วยรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง เรียกว่า ‘แผนเร่งการเปลี่ยนผ่านพลังงาน หรือ Jump Start Plan‘

เสาหลักทั้งสี่ของ ดร.สันติธาร ได้แก่ การเพิ่มกำลังผลิตไฟฟ้าจากพลังงานสะอาด การพัฒนาโครงข่ายไฟฟ้าอัจฉริยะ การผลักดันภาคขนส่งและโลจิสติกส์สีเขียว และการพัฒนานวัตกรรมรวมถึงบุคลากรเพื่อรองรับเทคโนโลยีพลังงานรูปแบบใหม่ ทั้งหมดนี้ล้วนเป็นแนวคิดที่ถูกต้อง และควรได้รับการตัดสินจากผลกระทบต่อการเติบโตระยะยาวของประเทศ

อย่างไรก็ตาม ผู้เขียนเห็นด้วยกับสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรฝ่ายค้าน 135 คน นำโดยพรรคประชาชน ที่ตั้งข้อสังเกตว่า งบประมาณ 200,000 ล้านบาทสำหรับการเปลี่ยนผ่านพลังงานอาจไม่ได้เข้าข่าย ‘เหตุฉุกเฉิน’ และควรผ่านกระบวนการพิจารณาประจำปีงบประมาณ 2570 มากกว่า

ข้อโต้แย้งของผู้เขียนคือ องค์ประกอบเกือบทั้งหมดของการเปลี่ยนผ่านพลังงานที่ยุติธรรม สามารถเริ่มดำเนินการได้ทันทีตั้งแต่ตอนนี้ (ปี 2569) ผ่านการปฏิรูปเชิงโครงสร้าง และการปรับเปลี่ยนทิศทางของงบประมาณและรายได้จากค่าไฟฟ้าที่มีอยู่แล้ว ดังนั้น แทนที่จะยึดตามเสาหลักทั้งสี่ของแผน ‘Jump Start’ ผู้เขียนขอเสนอเสาหลักทางเลือกสี่ประการสำหรับการเปลี่ยนผ่านพลังงานที่ยุติธรรม โดยที่รัฐบาลสามารถเริ่มดำเนินการได้ทันทีโดยไม่ต้องกู้เงินเพิ่มอีก 200,000 ล้านบาท ได้แก่

1. การลงทุนในโครงข่ายไฟฟ้าอัจฉริยะ (Smart Grid)
2. สนับสนุนการซื้อขายไฟฟ้าแบบ Peer-to-Peer
3. การปฏิรูปการอุดหนุนเชื้อเพลิงฟอสซิล
4. แก้ไขสัญญาซื้อขายไฟฟ้าที่ไม่สมเหตุสมผล

1. ลงทุนในโครงข่ายไฟฟ้าอัจฉริยะ (Smart Grid)

เสาหลักประการแรก โครงข่ายไฟฟ้าอัจฉริยะ ซึ่งเรียกร้องการลงทุนเพิ่มเติมด้านโครงสร้างพื้นฐานสูงที่สุด โดยในปัจจุบัน การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) การไฟฟ้านครหลวง (กฟน.) และการไฟฟ้าส่วนภูมิภาค (กฟภ.) ต่างดำเนินงานภายใต้แผนแม่บทสมาร์ตกริดของประเทศไทย พ.ศ. 2558–2579 ขณะที่ กฟผ. มีโครงการพัฒนาระบบสายส่งวงเงิน 33,500 ล้านบาทต่อเนื่องถึงปี 2580 ร่วมไปกับแผนยกระดับระบบไฟฟ้าระยะ 10 ปี มูลค่า 242,600 ล้านบาท ซึ่งเริ่มดำเนินการตั้งแต่ปี 2564

อย่างไรก็ตาม องค์กร Ember ประเมินว่าประเทศไทยจำเป็นต้องลงทุนในระบบสมาร์ตกริดเพิ่มอีก 14,000–39,000 ล้านบาทภายในทศวรรษหน้า ขณะที่การดำเนินการตามร่างแผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้า (PDP 2024) อย่างครบถ้วน จะต้องใช้เงินลงทุนรวมราว 5.5 ล้านล้านบาทภายในปี 2580 ขณะที่สถาบัน IEEFA ระบุว่า ภูมิภาคอาเซียนเป็นหนึ่งในภูมิภาคที่มีการลงทุนในระบบสายส่งต่ำที่สุด ดังนั้น เมื่อพิจารณาข้อมูลเหล่านี้ เงินกู้จำนวน 200,000 ล้านบาทเปรียบเสมือนหยดน้ำหนึ่งหยดในมหาสมุทรเท่านั้น

ทางออกที่ตรงไปตรงมาที่สุด คือเปิดทางให้รัฐวิสาหกิจด้านไฟฟ้าทั้งสามแห่งสามารถนำต้นทุนการลงทุนเพื่อยกระดับโครงข่ายไฟฟ้าที่มีความเหมาะสม มารวมอยู่ในฐานคำนวณค่าไฟฟ้าที่กำกับดูแลโดยรัฐได้ ซึ่งในทางปฏิบัติก็เป็นสิ่งที่ทำอยู่แล้ว และคณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน (กกพ.) มีอำนาจอนุมัติการลงทุนลักษณะนี้อยู่แล้ว สิ่งที่ขาดหายไปคือข้อกำหนดที่มีผลผูกพันให้ กฟผ. กฟน. และ กฟภ. ต้องจัดทำแผนลงทุนสมาร์ตกริดระยะ 10 ปีแบบต่อเนื่อง พร้อมเปิดเผยการวิเคราะห์ต้นทุนและผลประโยชน์อย่างโปร่งใส และกำหนดลำดับความสำคัญของการลงทุนในระบบสายส่งระหว่างภูมิภาคอย่างชัดเจน เพราะในปัจจุบัน ขณะที่ภาคตะวันออกเฉียงเหนือมีแนวโน้มผลิตไฟฟ้าจากพลังงานแสงอาทิตย์เพิ่มขึ้นถึงสามเท่าภายในปี 2580 แต่ความต้องการใช้ไฟฟ้าเพิ่มขึ้นเพียงประมาณสองเท่า ในทางกลับกัน ภาคกลางกลับเผชิญสถานการณ์ตรงกันข้าม

ดังนั้น การลงทุนในระบบสายส่งระหว่างภูมิภาคจึงเป็นการลงทุนด้านโครงข่ายไฟฟ้าที่ให้ผลตอบแทนสูงที่สุดที่ประเทศไทยสามารถทำได้ และเป็นการลงทุนที่รัฐวิสาหกิจสามารถจัดหาเงินทุนได้จากฐานะการเงินและรายได้ค่าไฟฟ้าของตนเองอยู่แล้ว

2. เปิดทางให้เกิดการซื้อขายไฟฟ้าแบบ Peer-to-Peer

เสาหลักประการที่สอง เปิดทางให้เกิดการซื้อขายไฟฟ้าแบบ Peer-to-Peer เสาหลักข้อนี้เป็นเรื่องของกฎระเบียบมากกว่าเรื่องเงินทุน เพราะปัญหาในการเพิ่มโซลาร์รูฟท็อป ไม่เคยเป็นเรื่องการขาดแคลนเงินลงทุน แต่เป็นผลจากกฎระเบียบ เช่น ระบบรับซื้อไฟฟ้าส่วนเกินที่ไม่จูงใจ การไม่เปิดให้บุคคลที่สามเข้าถึงโครงข่ายไฟฟ้า และการคงอยู่ของโครงสร้างผู้ซื้อไฟฟ้ารายเดียวแบบ Enhanced Single Buyer ซึ่งทำให้ กฟผ. และสัญญาซื้อขายไฟฟ้ากลายเป็นอุปสรรคต่อการเติบโตของการผลิตไฟฟ้าแบบกระจายศูนย์

ข้อจำกัดเหล่านี้จะไม่หายไปเพราะรัฐบาลกู้เงินเพิ่มอีก 200,000 ล้านบาท แต่จะเปลี่ยนแปลงได้ก็ต่อเมื่อมีการแก้ไขกฎระเบียบที่เกี่ยวข้อง และในบางกรณี อาจต้องแก้ไข พ.ร.บ.ประกอบกิจการพลังงานเองด้วย

ส่วนในระดับครัวเรือน เพื่อสนับสนุนการติดตั้งโซลาร์รูฟท็อป วิธีที่ได้รับการพิสูจน์แล้วและไม่จำเป็นต้องก่อหนี้สาธารณะเพิ่มขึ้นคือ ‘On-Bill Financing’ กลไกนี้ทำงานโดยให้การไฟฟ้าหรือสถาบันการเงินออกเงินลงทุนในการติดตั้งให้แก่ผู้ใช้ไฟฟ้า ก่อนให้ผู้ใช้ไฟทยอยชำระคืนผ่านค่าไฟฟ้ารายเดือน โดยกำหนดให้ยอดชำระคืนต่ำกว่ามูลค่าเงินที่ประหยัดได้จากค่าไฟที่ลดลง ทั้งนี้ในปัจจุบัน รัฐวิสาหกิจของรัฐต่างมีระบบเรียกเก็บค่าไฟฟ้าที่พร้อมรองรับกลไกนี้อยู่แล้ว สิ่งที่ขาดมีเพียงคำสั่งหรือหลักเกณฑ์จากคณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน (กกพ.) ที่อนุญาตให้ดำเนินการเท่านั้น

‘On-Bill Financing’ สามารถเริ่มดำเนินการโดยให้รัฐวิสาหกิจการไฟฟ้าหรือสถาบันการเงินออกเงินลงทุนในการติดตั้งโซลาร์รูฟท็อปให้แก่ผู้ใช้ไฟฟ้า ก่อนให้ผู้ใช้ไฟทยอยชำระคืนผ่านค่าไฟฟ้ารายเดือน

3. ปฏิรูปการอุดหนุนเชื้อเพลิงฟอสซิล

เสาหลักประการที่สาม การปฏิรูปการอุดหนุนเชื้อเพลิงฟอสซิล ซึ่งเป็นประเด็นที่ตัวเลขทางการคลังสะท้อนความไม่สมเหตุสมผลได้ชัดเจนที่สุด โดยระหว่างปี 2565 ถึง 2567 มาตรการอุดหนุนราคาพลังงานทำให้รัฐสูญเสียรายได้จากภาษีสรรพสามิตรวม 178,100 ล้านบาท ขณะเดียวกันยังผลักให้กองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงขาดดุลสูงสุดมากกว่า 130,000 ล้านบาท จนต้องพึ่งพาเงินกู้ที่รัฐค้ำประกันวงเงิน 150,000 ล้านบาทเพื่อประคองสถานะทางการเงินของกองทุน แม้กระทั่งกลางเดือนมีนาคม 2569 กองทุนน้ำมันฯ ก็ยังขาดดุลอยู่ 12,600 ล้านบาท และต้องใช้เงินอุดหนุนราคาดีเซลวันละประมาณ 2,400 ล้านบาท

ปัญหาคือ มาตรการอุดหนุนเชื้อเพลิงฟอสซิลเป็นการอุดหนุนแบบถ้วนหน้า ซึ่งเอื้อประโยชน์แก่ครัวเรือนรายได้สูงมากกว่าครัวเรือนรายได้น้อย และไม่ได้ช่วยลดการพึ่งพาการนำเข้าพลังงานจากต่างประเทศในเชิงโครงสร้างแต่อย่างใด

ดังนั้น หากรัฐบาลค่อยๆ ลดการอุดหนุนราคาพลังงานแบบถ้วนหน้าลงอย่างเป็นขั้นตอน และเปลี่ยนมาใช้มาตรการช่วยเหลือแบบมุ่งเป้าไปยังกลุ่มรายได้น้อย ผู้ใช้ระบบขนส่งสาธารณะ และเกษตรกรที่ได้รับผลกระทบจากต้นทุนปุ๋ยที่ผันผวน จะสามารถลดภาระทางการคลังได้ปีละหลายหมื่นล้านบาท และสามารถนำเงินจำนวนดังกล่าวจัดตั้งกองทุนเพื่อการเปลี่ยนผ่านสู่พลังงานหมุนเวียน เพื่อใช้เป็นกลไกค้ำประกันความเสี่ยงของการลงทุนภาคเอกชน และสนับสนุนการพัฒนาทักษะแรงงานใหม่ ซึ่งเป็นสิ่งจำเป็นทั้งสำหรับการเปลี่ยนผ่านของพื้นที่แม่เมาะ และเป้าหมายการเปลี่ยนอุตสาหกรรมยานยนต์สู่ยานยนต์ไฟฟ้าตามนโยบาย 30@30

4. แก้ไขสัญญาซื้อขายไฟฟ้าที่ไม่สมเหตุสมผล

เสาหลักประการที่สี่ — และอาจเป็น ‘ช้างตัวใหญ่ในห้อง’ ที่ไม่มีใครอยากพูดถึง — คือสัญญาซื้อขายไฟฟ้าระยะยาว (Power Purchase Agreements: PPAs) ที่มีอยู่ในปัจจุบัน สัญญาเหล่านี้ผูกมัดให้ผู้ใช้ไฟฟ้าชาวไทยต้องจ่ายค่าความพร้อมจ่าย (availability payments) ให้แก่โรงไฟฟ้าก๊าซและโรงไฟฟ้าถ่านหินจำนวนมาก แม้การเดินเครื่องโรงไฟฟ้าเหล่านั้นจะไม่มีเหตุผลรองรับอีกต่อไป ทั้งในเชิงเศรษฐกิจและยุทธศาสตร์พลังงาน

ทั้งนี้ บทเรียนจากประเทศสเปนแสดงให้เห็นแล้วว่า สัญญาซื้อขายไฟฟ้าสามารถนำกลับมาพิจารณาร่วมกันใหม่ได้ หากผลประโยชน์สาธารณะมีความสำคัญมากเพียงพอ ขณะเดียวกัน เป้าหมายการมีส่วนร่วมที่ประเทศกำหนด (NDC 3.0) ของไทยเองก็ระบุชัดว่า การยุติการใช้ถ่านหินก่อนกำหนดมีต้นทุนต่ำกว่าการดักจับและกักเก็บคาร์บอนนอกชายฝั่งถึง 6 เท่า และมีต้นทุนต่ำกว่าการผสมไฮโดรเจนในเชื้อเพลิงถึง 20 เท่า

ดังนั้น การเจรจาปรับปรุงสัญญาที่ก่อให้เกิดกำลังผลิตไฟฟ้าส่วนเกิน จึงอาจลดภาระทางการคลังได้มากกว่าเงินกู้ 200,000 ล้านบาทในโครงการ Jump Start เสียอีก ในทางตรงกันข้าม การเดินหน้าลงนามสัญญาโรงไฟฟ้าก๊าซระยะยาวเพิ่มเติม ขณะเดียวกันก็ต้องกู้เงินเพื่อรับมือกับผลกระทบจากการพึ่งพาเชื้อเพลิงฟอสซิล ซึ่งเป็นแนวทางที่ประเทศไทยควรหลีกหนี ไม่ใช่เดินหน้าต่อ

ทั้งหมดนี้ไม่ได้หมายความว่า รัฐไม่มีบทบาทในการใช้งบประมาณเพื่อสนับสนุนการเปลี่ยนผ่านด้านพลังงาน การช่วยเหลือผู้ประกอบการ SMEs ครัวเรือนรายได้น้อย หรือแรงงานในอุตสาหกรรมคาร์บอนสูง ล้วนเป็นการใช้จ่ายภาครัฐที่มีเหตุผลรองรับ และสอดคล้องกับกรอบแนวคิดของ ดร.สันติธาร

แต่สิ่งข้างต้นเป็นเพียง ‘หน้าเค้ก’ ไม่ใช่ ‘เนื้อเค้ก’ เนื้อเค้กที่แท้จริงประกอบด้วยการปฏิรูปกฎระเบียบ การปฏิรูประบบค่าไฟฟ้า การปฏิรูปการอุดหนุนเชื้อเพลิงฟอสซิล การเจรจาสัญญาซื้อขายไฟฟ้าใหม่ การลงทุนในสมาร์ตกริดผ่านฐานรายได้ของกิจการไฟฟ้า และการใช้กลไก On-Bill Financing เพื่อสนับสนุนการผลิตไฟฟ้าแบบกระจายศูนย์ ซึ่งมาตรการทั้งหมดนี้สามารถดำเนินการได้ทันที โดยไม่สร้างภาระเพิ่มเติมให้กับฐานะการคลังของประเทศแม้แต่บาทเดียว

สัญญาณที่บ่งชี้ถึงความจำเป็นของการเปลี่ยนผ่านพลังงานที่ยุติธรรมอย่างแท้จริง ไม่เคยชัดเจนเท่าวันนี้ และเครื่องมือที่จำเป็นก็ไม่เคยพร้อมใช้งานมากเท่านี้มาก่อน คำถามสำคัญจึงไม่ใช่ว่า ประเทศไทยจะเปลี่ยนผ่านด้านพลังงานหรือไม่ แต่คือรัฐบาลจะใช้วิกฤตครั้งนี้เป็นโอกาสในการปฏิรูปเชิงโครงสร้างที่ยากแต่จำเป็น เพื่อปลดล็อกประเทศออกจากการพึ่งพาเชื้อเพลิงฟอสซิล หรือจะเลือกใช้หนี้สาธารณะฉุกเฉินอีก 200,000 ล้านบาท เพื่อปกปิดปัญหาเชิงโครงสร้างเหล่านี้ออกไปอีกเพียงหนึ่งวาระทางการเมือง

ไม่ว่าทางเลือกใดจะถูกเลือก ผู้ที่ต้องจ่ายต้นทุนของการตัดสินใจครั้งนี้ในท้ายที่สุด ก็คือประชาชนชาวไทยทุกคน

บทความนี้ตีพิมพ์ครั้งแรกในหนังสือพิมพ์ Bangkok Post