นับตั้งแต่ปี 2566 คลื่นความตื่นตระหนกเกี่ยวกับมาตรการปรับราคาคาร์บอนก่อนข้ามพรมแดนของสหภาพยุโรป (Carbon Border Adjustment Mechanism: CBAM) จะซัดเข้าสู่พื้นที่ข่าวธุรกิจในกรุงเทพฯ ในระลอกล่าสุด คลื่นถูกซัดมาพร้อมกับการเริ่มบังคับใช้มาตรการ CBAM ในระยะแรกอย่างเต็มรูปแบบเมื่อวันที่ 1 มกราคมที่ผ่านมา และตัวเลขพาดหัวข่าวว่าสินค้าส่งออกไทยมูลค่า 28,000 ล้านบาทจะ “ได้รับผลกระทบ” หรือคิดเป็นประมาณ 3.8% ของมูลค่าที่ประเทศไทยส่งออกไปสหภาพยุโรป
ผู้เขียนอยากเสนอว่า เรากำลังเข้าใจ CBAM แบบกลับด้านมาตลอด มาตรการนี้ไม่ใช่ภัยคุกคามต่อประเทศไทย แต่เป็นเหตุผลสนับสนุนที่ดีที่สุดเท่าที่รัฐบาลไทยเคยได้รับ เพื่อผลักดัน พ.ร.บ.การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ และบังคับใช้การจัดทำบัญชีคาร์บอนอย่างจริงจัง และที่ดียิ่งกว่านั้นคือ คราวนี้เหตุผลดังกล่าวมาพร้อมเส้นตายและป้ายราคาที่ชัดเจน
ผู้เขียนอยากชวนให้เรามาเริ่มกันที่ตัวเลข เพราะเมื่อเริ่มกระบวนการคิดคำนวณ ความตื่นตระหนกก็พังทลายลง
เริ่มต้นกันก่อนด้วยคำว่า “ได้รับผลกระทบ” ไม่ได้แปลว่า “สูญเสีย” ตัวเลขผลกระทบ 28,000 ล้านบาทหมายถึงมูลค่าการส่งออกที่อาจเสียภาษีเพิ่มขึ้นภายใต้ CBAM แต่ไม่ใช่ต้นทุนในการปฏิบัติตามมาตรการ ศูนย์วิจัยกสิกรไทยประเมินว่าเหล็กกล้าซึ่งเป็นภาคส่วนที่มีความเสี่ยงมากที่สุดของไทย จะมีต้นทุนที่เพิ่มขึ้นอยู่ที่ 1,300–1,500 บาท/ ตัน หรือประมาณ 1.5–1.7% ของมูลค่าผลิตภัณฑ์ คิดเป็นเงินราว 167–193 ล้านบาท/ ปีสำหรับผู้ส่งออกเหล็กกล้าไทยไปสหภาพยุโรป ตัวเลขนี้ไม่ใช่เรื่องเล็กน้อยจนมองข้ามได้ แต่ก็ยังน้อยกว่าต้นทุนที่ผู้ส่งออกไทยต้องรับในช่วงที่สหรัฐฯ ขึ้นภาษีหลายรอบอย่างมาก และครั้งนั้นไม่มีใครเสนอให้ออกกฎหมายใหม่เพื่อรับมือแต่อย่างใด
แต่ะในปี 2569 ยังไม่ใช่ปีที่ CBAM เริ่มมาตรการอย่างเต็มรูปแบบ โดยในช่วงแรก ผู้นำเข้าในยุโรปจะยังคงได้รับการจัดสรรสิทธิในการปล่อยก๊าซเรือนกระจกโดยไม่เสียค่าใช้จ่ายถึง 97.5% หรือแปลว่าในปีแรก ผู้นำเข้าในยุโรปจะต้องเสียภาษีชนิดนี้เพียง 2.5% แต่ตัวเลขดังกล่าวจะเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ
- ในปี 2570 เพิ่มขึ้นเป็น 5%
- ในปี 2571 เพิ่มขึ้นเป็น 10%
- ในปี 2572 เพิ่มขึ้นเป็น 22.5%
- ในปี 2573 เพิ่มขึ้นเป็น 48.5%
- ในปี 2577 จะเพิ่มเป็น 100%
ดังนั้น คำถามที่แท้จริงไม่ใช่ว่า CBAM จะทำให้ผู้ส่งออกไทยมีต้นทุนเพิ่มขึ้นเท่าใดในปีแรก แต่ถึงเวลาหรือยังที่ประเทศไทยจะมีระบบบัญชีคาร์บอนของตัวเองเสียที โดยเรามีเวลาประมาณสี่ปี หรือเท่ากับหนึ่งวาระของสภาผู้แทนราษฎร ก่อนที่ราคาคาร์บอนจะกระโดดเพิ่มขึ้นกว่าสองเท่าในช่วงปี 2572–2573
ผู้เขียนอยากชี้ให้เห็นถึงส่วนสำคัญลำดับต่อไป ที่คิดว่ากระทรวงการคลังควรสนใจ
ในมาตรา 9 ของกฎระเบียบ CBAM อนุญาตให้ผู้นำเข้าหักราคาคาร์บอนที่ชำระแล้วในประเทศต้นทางออกจากต้นทุนที่ต้องจ่าย โดยเมื่อเดือนพฤษภาคมที่ผ่านมา คณะกรรมาธิการยุโรปได้เผยแพร่ร่างหลักเกณฑ์การบังคับใช้และรายละเอียดมาตรการเพิ่มเติม โดยมีประเด็นที่ผู้เขียนคิดว่าเราควรให้ความสำคัญ ดังนี้
เครื่องมือที่เข้าเกณฑ์มีสามประเภท ได้แก่
- ระบบซื้อขายสิทธิในการปล่อยก๊าซเรือนกระจกที่มีผลผูกพันตามกฎหมาย
- ภาษีคาร์บอนที่เก็บจากปริมาณการปล่อยจริงในระดับโรงงานหรือสถานประกอบการ
- ภาษีหรือค่าธรรมเนียมคาร์บอนที่จัดเก็บจากเชื้อเพลิง
ส่วนคาร์บอนเครดิตภาคสมัครใจไม่ถูกนับรวมอยู่ในเกณฑ์ดังกล่าว ดังนั้น ไม่ว่าโครงการ T-VER ของไทยจะมีประโยชน์ภายในประเทศเพียงใด มันก็ไม่ช่วยให้ผู้ส่งออกไทยได้รับประโยชน์ใดๆ ที่พรมแดนยุโรป
สำหรับคาร์บอนเครดิตตามข้อ 6 ของความตกลงปารีส สหภาพยุโรปอนุญาตให้นับได้ไม่เกิน 10% ของปริมาณการปล่อยที่ได้รับการตรวจสอบแล้วเท่านั้น และเงื่อนไขที่สำคัญที่สุดคือ ผู้ส่งออกต้องมีข้อมูลการปล่อยก๊าซเรือนกระจกจริงในระดับโรงงานหรือสถานประกอบการ โดยต้องได้รับการรับรองจากบุคคลที่สามที่ได้รับการรับรองตามมาตรฐาน ISO/IEC 17029 หากไม่มีข้อมูลจริงและต้องใช้ “ค่ากลางการปล่อยคาร์บอน (default emission values)” ผู้ส่งออกจะหมดสิทธินำราคาคาร์บอนที่จ่ายในประเทศไทยไปหักลดภาระ CBAM ทั้งหมด
ดังนั้น เราควรอ่านเงื่อนไขข้างต้นในฐานะมาตรการทางการเงินและการคลัง มากกว่าจะมองแค่ว่ามันเป็นเรื่องสิ่งแวดล้อม เพราะราคาคาร์บอนหนึ่งบาทที่ประเทศไทยไม่จัดเก็บจากผู้ผลิตเหล็กกล้าและอะลูมิเนียมภายในประเทศ คือเงินหนึ่งยูโรที่ผู้ผลิตเหล่านั้นจะต้องจ่ายให้สหภาพยุโรปแทน
สรุปสั้นที่สุดคือ CBAM ไม่ได้เปิดทางให้อุตสาหกรรมไทยเลือกว่าจะ “จ่ายหรือไม่จ่าย” แต่เปิดทางให้เลือกว่า “จะจ่ายให้ใคร” นี่จึงเป็นเหตุผลให้กระทรวงการคลังสนับสนุนกฎหมายสภาพภูมิอากาศได้ แม้จะยังไม่มองเรื่องนี้จากมุมสิ่งแวดล้อมก็ตาม
ร่าง พ.ร.บ.การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ วนเวียนอยู่ในกระบวนการมาตั้งแต่เดือนมีนาคม 2567 ผ่านการรับฟังความคิดเห็นสาธารณะสองรอบ เลื่อนกำหนดเสนอร่างหลายครั้ง ก่อนคณะรัฐมนตรีจะให้ความเห็นชอบในหลักการในที่สุดเมื่อวันที่ 2 ธันวาคมปีที่แล้ว โดยมันประกอบด้วยเครื่องมือทางการเงินสองประเภทที่สหภาพยุโรปยอมรับ ได้แก่ ภาษีคาร์บอนและระบบซื้อขายสิทธิในการปล่อยก๊าซเรือนกระจก (ETS) อีกทั้งกำหนดให้ผู้ปล่อยก๊าซเรือนกระจกรายใหญ่ต้องรายงานข้อมูลการปล่อยก๊าซเรือนกระจก กำหนดให้มีฐานข้อมูลการปล่อยก๊าซเรือนกระจกของประเทศ และกำหนดบทลงโทษสำหรับผู้ไม่ปฏิบัติตาม กลไกที่ประเทศไทยต้องการได้ถูกร่างไว้เรียบร้อยแล้ว เพียงแต่มันกำลังต่อแถวรออยู่ในคิวงานของฝ่ายนิติบัญญัติท้ายเรื่องอื่นๆ ทั้งหมด
การมี พ.ร.บ.การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ที่มีเนื้อหาเพียงครึ่งๆ กลางๆ อาจแย่กว่าการไม่มีกฎหมายเสียอีก ซึ่งผู้เขียนคิดว่าคงจะต้องเขียนถึงกฎหมายฉบับนี้อีกหลายครั้งในช่วงหลายเดือนข้างหน้าอย่างแน่นอน แต่ในบทความนี้ ผู้เขียนอยากทิ้งท้ายด้วยคำเตือนสำคัญ 2 ข้อ
- ราคาคาร์บอนต้องเป็นราคาที่จ่ายจริง
ภาษีคาร์บอนของไทยในปัจจุบันอยู่ที่ 200 บาท/ ตันคาร์บอนไดออกไซด์เทียบเท่า (tCO2e) หรือประมาณ 5.50 ดอลลาร์สหรัฐ แต่เงินส่วนนี้ไม่ได้เกิดจากการเก็บภาษีเพิ่ม เพียงนำภาษีสรรพสามิตน้ำมันดีเซลส่วนหนึ่งมาเปลี่ยนชื่อเป็น “ภาษีคาร์บอน” เท่านั้น ราคานี้ต่ำมากเมื่อเทียบกับราคาคาร์บอนในระบบซื้อขายสิทธิการปล่อยของสหภาพยุโรป ซึ่งอยู่ประมาณ 60–90 ยูโร/ ตัน สมมติราคาคาร์บอนที่ชายแดนยุโรปอยู่ที่ 70 ยูโร แต่บริษัทจ่ายในไทยจริงเพียง 5 ยูโร บริษัทก็หักลดได้เพียง 5 ยูโร และยังต้องจ่ายส่วนต่างอีก 65 ยูโรให้ยุโรป ดังนั้น ภาษีคาร์บอน 200 บาทอาจช่วยได้บ้าง แต่ไม่ใช่ “เกราะป้องกัน” ผู้ส่งออกไทยจาก CBAM
ยิ่งไปกว่านั้น สหภาพยุโรปจะพิจารณาจากภาระที่บริษัทจ่ายจริง หลังหักสิทธิปล่อยฟรี เงินคืน และข้อยกเว้นต่างๆ แล้ว ไทยจึงไม่สามารถออกกฎหมายว่ามีราคาคาร์บอน แต่กลับยกเว้นให้กับอุตสาหกรรมที่มีอำนาจต่อรองสูง แล้วคาดว่ายุโรปจะยอมรับราคานั้นได้
- ข้อมูลการปล่อยที่ตรวจสอบได้คือสินทรัพย์สำคัญ
การมีราคาคาร์บอนอย่างเดียวไม่เพียงพอ บริษัทต้องมีข้อมูลการปล่อยก๊าซเรือนกระจกจริงในระดับโรงงานหรือสถานประกอบการ และข้อมูลนั้นต้องผ่านการทวนสอบด้วย จึงจะนำราคาคาร์บอนที่จ่ายในไทยไปขอหักลดภาระ CBAM ได้ หากไม่มีข้อมูลจริง สหภาพยุโรปจะใช้ค่ากลางการปล่อยคาร์บอน (default values) ในการประเมินสินค้าไทย และเมื่อใช้ค่ากลางการปล่อยคาร์บอน ผู้ส่งออกจะไม่มีสิทธิหักลดราคาคาร์บอนที่จ่ายในไทย ไม่ว่าไทยจะตั้งราคาคาร์บอนไว้สูงเพียงใดก็ตาม
ผู้เขียนจึงเห็นว่ากฎหมายต้องไม่กำหนดให้บริษัทเพียงกรอกเอกสารเพื่อให้ครบขั้นตอน หรืออาศัยความซื่อสัตย์ของผู้รายงานโดยไม่มีการตรวจสอบ บทลงโทษสำหรับการรายงานเท็จต้องสูงพอที่จะทำให้บริษัทเลือกตรวจวัดและทวนสอบข้อมูลจริง แทนที่จะปลอมแปลงตัวเลข โดยกรณีเหล็กกล้าไทยที่ใช้ถ่านหิน มีการประเมินว่าความเข้มข้นของการปล่อยอาจสูงกว่าเหล็กกล้ายุโรปถึง 17 เท่า ความแตกต่างบางส่วนอาจเกิดจากกระบวนการผลิตที่ปล่อยคาร์บอนสูงจริง แต่อีกส่วนอาจเกิดจากบริษัทไทยไม่เคยตรวจวัดอย่างเป็นระบบ เราจะไม่รู้ว่าต้นทุนจริงอยู่ตรงไหน จนกว่าบริษัทจะเริ่มจัดทำบัญชีการปล่อยอย่างจริงจัง
อนาคตในอีกสี่ปีข้างหน้ามีอยู่สองแบบ แบบแรกคือในปี 2573 ประเทศไทยมีมาตรการและระบบราคาคาร์บอนที่ใช้งานได้จริง มีทะเบียนข้อมูลการปล่อยก๊าซเรือนกระจกที่ได้มาตรฐาน และผู้ส่งออกทุกรายมีหลักฐานครบถ้วนจนสามารถขอหักลดภาษีได้ และประเทศไทยมีโอกาสนำรายได้ก้อนดังกล่าวมาใช้สนับสนุนการเปลี่ยนผ่านภายในประเทศ มากกว่าปล่อยให้มันไหลเข้าสู่งบประมาณของสหภาพยุโรป ส่วนอีกแบบคือ เราใช้เวลาหลายปีหลังจากนี้วิ่งเต้นตามขอข้อยกเว้นต่างๆ และคอยแต่ปกป้องมายาคติราคา 200 บาท ก่อนมาค้นพบในปี 2572 ว่าถึงเวลาต้องจ่ายเงินเสียแล้ว
ผู้เขียนคิดว่าเราควรเตรียมตัวให้ดีสำหรับมาตรการ CBAM ที่กำลังจะมาถึง เส้นตายนี้ถูกขีดขึ้นจากภายนอกประเทศ มีวันที่และเวลาระบุชัดเจน ที่สำคัญ มันไม่หวั่นไหวต่อการยึดกุมรัฐ (state captured) หรืออำนาจอันฉ้อฉลกลใดภายในประเทศ ดังนั้น เราควรใช้โอกาสนี้ให้เป็นประโยชน์และเร่งออก พ.ร.บ.การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศให้เร็วที่สุด
