กรณีศึกษาปากีสถาน เมื่อสัญญาเอื้อเอกชนทำค่าไฟแพง ประชาชนจึงหันมาผลิตไฟฟ้าใช้เอง

ปากีสถานคือประเทศกำลังพัฒนาที่มีประชากร 240 ล้านคนและรายได้ต่อหัวเฉลี่ยไม่ถึง 1 ใน 3 ของประเทศไทย แต่ประเทศแห่งนี้กลับเป็นที่จับตาจากทั่วโลก เพราะปริมาณนำเข้าแผงพลังงานแสงอาทิตย์ในปีที่ผ่านมาเพียงปีเดียวมีกำลังการผลิตติดตั้งรวมกันมากกว่า 16 กิกะวัตต์ ตัวเลขนี้มากกว่ากำลังการผลิตพลังงานแสงอาทิตย์ในประเทศไทยถึง 5 เท่าตัว ชวนให้สงสัยว่ามันเกิดอะไรขึ้นกันแน่

ผมคนหนึ่งครับที่ทายผิดถนัดเพราะคิดเอาเองว่าการเปลี่ยนผ่านพลังงานอย่างก้าวกระโดดของปากีสถานเกิดจากนโยบายของรัฐบาลหรือความมุ่งมั่นในการรับมือวิกฤติโลกรวน แต่ในความจริงกลับตรงกันข้าม เพราะการเปลี่ยนผ่านดังกล่าวเกิดจากภาคประชาชนที่ ‘หมดความอดทน’ กับโครงสร้างระบบไฟฟ้าที่เอื้อภาคเอกชนจนรัฐบาลแบกรับหนี้สินไม่ไหวและผลักภาระมาให้ประชาชนผ่านค่าไฟที่เพิ่มขึ้นกว่า 2 เท่าตัว

มองเผินๆ ปากีสถานกับไทยดูไม่มีอะไรที่เหมือนกัน แต่หากพิจารณาโครงสร้างพลังงานแล้วไทยเองก็กำลังเดินหน้าตามรอยปากีสถาน จากแนวทางรัฐไทยที่หันไปนำเข้าเชื้อเพลิงฟอสซิล การทำสัญญาค่าพร้อมจ่ายที่ต้องจ่ายเงินให้กับโรงไฟฟ้าขนาดใหญ่แม้ว่าไม่ต้องเดินเครื่อง กำลังการผลิตไฟฟ้าที่มีอยู่ล้นเหลือ ค่าไฟฟ้าที่ปรับตัวสูงขึ้นแต่รัฐบาลเลือกแบกภาระหนี้เพื่อกดค่าไฟให้ต่ำลง และศักยภาพต่อตารางเมตรต่อวันในการผลิตพลังงานแสงอาทิตย์ที่ใกล้เคียงกัน

ปากีสถานจึงนับเป็นกรณีศึกษาที่บอกกับผู้กำหนดนโยบายพลังงานว่าหมดยุคสมัยของระบบไฟฟ้าแบบรวมศูนย์แล้ว เพราะในปัจจุบันไม่ว่าใครก็สามารถลงทุนผลิตไฟฟ้าใช้เองได้แบบไม่ต้องง้อไฟฟ้าราคาแพงจากรัฐ

วิกฤตพลังงานปากีสถานที่รัฐสร้าง

วิกฤติพลังงานของปากีสถานไม่ได้เกิดขึ้นในชั่วข้ามคืน และค่อยๆ ก่อตัวมายาวนานหลายทศวรรษจากโครงสร้างพลังงานที่บิดเบี้ยว แรกเริ่มเดิมทีปากีสถานพึ่งพาแหล่งพลังงานจากเชื้อเพลิงฟอสซิล เช่น น้ำมัน และก๊าซ ซึ่งผลิตได้ภายในประเทศ แต่เมื่อความต้องการใช้ไฟฟ้าเพิ่มสูงขึ้นประกอบกับแหล่งพลังงานฟอสซิลภายในประเทศผลิตได้ลดน้อยลง รัฐบาลปากีสถานก็เริ่มหันไปพึ่งพาการนำเข้าพลังงาน

จุดเปลี่ยนสำคัญที่สังเกตได้อย่างชัดเจนคือปี 2017 ที่รัฐบาลเริ่มนำเข้าถ่านหินมาเพื่อใช้ผลิตกระแสไฟฟ้า เช่นเดียวกับน้ำมันและก๊าซเหลว (liquefied natural gas) หรือแอลเอ็นจี ในปี 2022 ปากีสถานต้องนำเข้าถ่านหินและน้ำมันกว่า 3 ใน 4 ของปริมาณที่ใช้ทั้งหมด ส่วนก๊าซนั้นอยู่ที่ราว 1 ใน 4 ของความต้องการภายในประเทศ ตรงนี้เองที่กลายเป็นความเปราะบางของระบบพลังงานของปากีสถาน เพราะราคาพลังงานนำเข้าผันผวนจากสองปัจจัยหลักที่ยากจะควบคุมนั่นคือราคาสินค้าโภคภัณฑ์ในตลาดโลกและความผันผวนของอัตราแลกเปลี่ยน

แต่ตัวแปรสำคัญซึ่งส่งผลให้ระบบที่แสนเปราะบางนี้พังทลายลงคือ

‘ค่าความพร้อมจ่าย’ (capacity payment)

ย้อนกลับไปเมื่อราว 30 ปีก่อน รัฐบาลปากีสถานต้องการแก้ปัญหากำลังการผลิตไฟฟ้าไม่เพียงพอจึงเปิดทางให้เอกชนเข้ามาลงทุนสร้างโรงไฟฟ้าในชื่อว่าผู้ผลิตไฟฟ้ารายใหญ่ (Independent Power Producers) เพื่อดึงดูดเม็ดเงินลงทุนภาคเอกชน โจทย์สำคัญของรัฐบาลคือต้องลดความเสี่ยงเพื่อให้น่าดึงดูดเพียงพอ จึงเสนอทำสัญญาซื้อขายไฟฟ้าระยะเวลา 25 ปีในลักษณะไม่ซื้อก็ต้องจ่าย (take-or-pay) โดยสัญญาดังกล่าวกำหนดภาระผูกพันให้รัฐบาลต้องจ่ายค่าความพร้อมจ่ายให้กับโรงไฟฟ้าไม่ว่าจะมีการผลิตกระแสไฟฟ้าหรือไม่ก็ตาม

ค่าความพร้อมจ่ายนี้คำนวณมาให้ครอบคลุมเงินลงทุนตั้งต้นและอัตรากำไรที่กำหนดไว้ล่วงหน้า พร้อมทั้งคำนึงถึงต้นทุนการกู้ยืมเงิน ผลตอบแทนนักลงทุน ค่าใช้จ่ายคงที่ต่างๆ อาทิ ค่าดำเนินงาน ค่าบำรุงรักษา และค่าประกัน ที่สำคัญคือตัวเลขผลตอบแทนจะอ้างอิงกับดัชนีอัตราแลกเปลี่ยนกับสกุลดอลลาร์ เท่ากับว่าถ้าสกุลเงินรูปีของปากีสถานอ่อนยวบ ค่าความพร้อมจ่ายก็จะพุ่งสูงขึ้นเป็นเงาตามตัว

นโยบายดังกล่าวทำให้เหล่านักลงทุนโรงไฟฟ้าแทบไม่ต้องเผชิญความเสี่ยงใดๆ ยกเว้นการผิดนัดชำระหนี้ของภาครัฐที่นับว่ามีโอกาสเกิดขึ้นไม่มากนัก เนื่องจากรัฐบาลสามารถผลักภาระค่าไฟฟ้าไปให้กับประชาชนภายใต้โครงสร้างพลังงานที่รัฐควบคุมเบ็ดเสร็จ

ระบบดังกล่าวเติบโตรุ่งเรืองจนปี 2024 รัฐบาลปากีสถานมีภาระผูกพันต้องชำระค่าความพร้อมจ่ายรวม 7 พันล้านดอลลาร์สหรัฐ ไม่ว่าโรงไฟฟ้าจะผลิตไฟฟ้าหรือไม่ก็ตาม แต่ภาวะเศรษฐกิจที่ไม่เติบโตตามเป้าส่งผลให้ความต้องการใช้ไฟฟ้าไม่ได้สูงตามที่คาดการณ์เอาไว้ พร้อมกับราคาพลังงานที่ผันผวน และความพยายามของรัฐบาลที่จะลดค่าไฟฟ้าเอาใจประชาชน ผลลัพธ์ก็คือ ‘หนี้วงจรอุบาทว์’ (circular debt) มูลค่ามหาศาลในภาคพลังงานที่รัฐบาลซุกเอาไว้ใต้พรม

หนี้วงจรอุบาทว์เกิดจากต้นทุนที่รัฐบาลต้องจ่ายซื้อไฟฟ้ามานั้นแพงกว่าราคาขาย เมื่อเงินค่าไฟฟ้าที่เก็บรวบรวมจากผู้บริโภคมีจำนวนไม่เพียงพอ รัฐบาลจึงต้องกู้ยืมมาจ่ายให้กับผู้ผลิตไฟฟ้าภาคเอกชนที่ลงนามสัญญาภาระผูกพันกันอยู่ วงจรดังกล่าวหมุนวนไปเรื่อยๆ จนภาระหนี้ของรัฐบาลปากีสถานจากภาคพลังงานพุ่งสูงจนเกือบแตะหมื่นล้านดอลลาร์สหรัฐ

ภาวะเศรษฐกิจที่ไม่เติบโตตามเป้าส่งผลให้ความต้องการใช้ไฟฟ้าไม่ได้สูงตามที่คาดการณ์ไว้ พร้อมกับราคาพลังงานที่ผันผวน และความพยายามของรัฐบาลที่จะลดค่าไฟฟ้าเอาใจประชาชน ผลลัพธ์ก็คือ ‘หนี้วงจรอุบาทว์’ (circular debt) มูลค่ามหาศาลในภาคพลังงานที่รัฐบาลซุกเอาไว้ใต้พรม

กองทุนการเงินระหว่างประเทศ (International Monetary Fund) หรือไอเอ็มเอฟ หนึ่งในเจ้าหนี้รายสำคัญของรัฐบาลปากีสถานตั้งเงื่อนไขว่าหากรัฐบาลต้องการกู้ยืมเงินเพิ่มเติมจำเป็นต้องยุติการอุดหนุนภาคพลังงานและแก้ปัญหาหนี้วงจรอุบาทว์นี้เสียก่อน รัฐบาลปากีสถานจึงดำเนินหนึ่งในมาตรการสำคัญนั่นคือเพิ่มราคาขายปลีกไฟฟ้าให้สะท้อนต้นทุนที่แท้จริง

เมื่อประชาชนไม่ทนค่าไฟแพง

ในปี 2023 ราคาไฟฟ้าของปากีสถานที่เพิ่มขึ้นกว่าสองเท่าตัวกลายเป็นประเด็นประท้วงรุนแรงทั่วทุกหย่อมหญ้า เช่นเดียวกับราคาพลังงานที่เพิ่มสูงขึ้นยังส่งผลให้อัตราเงินเฟ้อแตะระดับ 36 เปอร์เซ็นต์ สถานการณ์ที่บานปลายยิ่งทลายความเชื่อมั่นและสร้างปัญหาต่อตัวเลขเศรษฐกิจจนกระทบต่อค่าเงินรูปีให้ยิ่งอ่อนยวบ ต้นทุนเชื้อเพลิงที่พึ่งพานำเข้าเป็นหลักซึ่งแพงอยู่แล้วก็ยิ่งแพงขึ้นไปอีก เช่นเดียวกับค่าความพร้อมจ่ายที่ผูกติดกับดัชนีดังกล่าว

โชคดีที่ในช่วงเวลานั้นต้นทุนแผงพลังงานแสงอาทิตย์ลดลงอย่างมากในระดับที่เอื้อมถึง หลายครัวเรือนที่พอมีทุนทรัพย์จึงเร่งติดตั้งแผงพลังงานแสงอาทิตย์เพื่อลดการซื้อไฟฟ้าราคาแพงจากรัฐ นับวันตัวเลขครัวเรือนที่ติดตั้งแผงพลังงานแสงอาทิตย์ก็จะมีแต่เพิ่มขึ้นเรื่อยๆ จนแนวโน้มการใช้พลังงานจากโครงข่ายไฟฟ้าลดลงกว่า 12 เปอร์เซ็นต์

อย่างไรก็ตาม ตัวเลขดังกล่าวเป็นข่าวร้ายมากกว่าข่าวดี เนื่องจากประชาชนส่วนใหญ่ยังไม่มีทุนรอนมากพอที่จะติดตั้งแผงพลังงานแสงอาทิตย์เพื่อผลิตไฟฟ้าใช้เอง ในขณะที่สัญญาที่รัฐบาลทำไว้กับโรงไฟฟ้านั้นอย่างไรก็ต้องจ่ายต่อให้มีการผลิตหรือไม่ผลิตไฟฟ้าก็ตาม การที่คนจำนวนหนึ่งตัดช่องน้อยผลิตไฟใช้เองทำให้คนซึ่งไม่มีทางออกต้องแบกรับภาระผูกพันจากการที่รัฐบาลเซ็นสัญญากับโรงไฟฟ้ามากยิ่งขึ้น ส่งผลให้ช่องว่างระหว่างคนร่ำรวยและคนยากจนถ่างกว้างกว่าเดิม

ตัวเลขดังกล่าวเป็นข่าวร้ายมากกว่าข่าวดี เนื่องจากประชาชนส่วนใหญ่ยังไม่มีทุนรอนมากพอที่จะติดตั้งแผงพลังงานแสงอาทิตย์เพื่อผลิตไฟฟ้าใช้เอง ในขณะที่สัญญาที่รัฐบาลทำไว้กับโรงไฟฟ้านั้นอย่างไรก็ต้องจ่าย ส่งผลให้ช่องว่างระหว่างคนร่ำรวยและคนยากจนถ่างกว้างกว่าเดิม

นอกจากนี้ การเพิ่มปริมาณการผลิตไฟฟ้าจากพลังงานแสงอาทิตย์อย่างรวดเร็วยังสร้างปัญหาใหญ่ให้กับโครงข่ายไฟฟ้าแบบไม่มีใครทันตั้งตัว เนื่องจากความต้องการใช้ไฟฟ้าในช่วงกลางวันจะน้อยลงอย่างมากเนื่องจากบ้านและโรงงานที่ติดแผงโซลาร์จะสามารถผลิตไฟฟ้าใช้เอง แต่ความต้องการใช้ไฟฟ้าจากโครงข่ายไฟฟ้าจะเพิ่มขึ้นอย่างก้าวกระโดดในช่วงเย็น นี่คือปรากฎการณ์ ‘เส้นโค้งรูปเป็ด’ (duck curve) ซึ่งพบได้ทั่วไปในภูมิภาคซึ่งมีการติดตั้งแผงพลังงานแสงอาทิตย์จำนวนมาก โดยต้องอาศัยเทคโนโลยีอย่างเช่นสมาร์ตกริด แบตเตอรี รวมถึงปรับปรุงโรงไฟฟ้าเชื้อเพลิงฟอสซิลให้สามารถเดินเครื่องผลิตไฟฟ้าได้รวดเร็วยิ่งขึ้น แต่ทั้งหมดนี้คือสิ่งที่รัฐบาลปากีสถานไม่ได้เตรียมพร้อมรับมือ

ถึงอย่างนั้นการหยุดยั้งคลื่นการเปลี่ยนผ่านพลังงานโดยประชาชนก็ไม่ใช่เรื่องง่าย รัฐบาลปากีสถานจึงไม่ควรใช้วิธีห้ามปรามแต่หาทางจัดการการเปลี่ยนผ่านให้เป็นธรรมมากยิ่งขึ้น ก้าวแรกคือการปรับโครงสร้างพลังงานเดิมด้วยการเจรจาสัญญาซื้อขายไฟฟ้าใหม่ โดยยกเลิกสัญญากับโรงไฟฟ้าบางแห่งที่เกินความจำเป็น รวมถึงเจรจาลดภาระค่าความพร้อมจ่ายลง ในขณะเดียวกันก็เพิ่มความยืดหยุ่นของโครงข่ายไฟฟ้าให้พร้อมรับมือกับสัดส่วนการผลิตไฟฟ้าจากแสงอาทิตย์ที่เพิ่มขึ้นอย่างก้าวกระโดด

บทเรียนสำหรับประเทศไทย

ตอนที่ผมอ่านเหตุการณ์ในประเทศปากีสถาน ผมอดไม่ได้ที่จะรู้สึกว่ามันช่างละม้ายคล้ายกับประเทศไทย ทั้งโครงสร้างพลังงานที่รัฐบาลทำสัญญาจ่ายค่าพร้อมจ่ายให้กับโรงไฟฟ้าไม่ว่าจะมีการผลิตไฟฟ้าหรือไม่ แหล่งเชื้อเพลิงฟอสซิลในประเทศที่กำลังร่อยหรอจนต้องเพิ่มสัดส่วนการนำเข้าจากต่างชาติ ราคาพลังงานที่พุ่งสูงแต่รัฐบาลแก้ไขปัญหาโดยการ ‘ซุกไว้ใต้พรม’ ปัดให้รัฐวิสาหกิจพลังงานแบกภาระหนี้ไปก่อน ยังไม่นับศักยภาพในการผลิตพลังงานแสงอาทิตย์ของไทยที่สูสีคู่คี่กับปากีสถาน ต่างกันอย่างเดียวคือสถานะทางการคลังของเราค่อนข้างดีกว่าจึงเป็นแต้มต่อที่ทำให้สถานการณ์ยังไม่บานปลาย

แต่หากรัฐบาลยังยึดแนวทางการพัฒนาพลังงานแบบเดิมก็มีโอกาสที่วันหนึ่งประเทศไทยจะตกอยู่ในสถานการณ์ที่คล้ายกัน ยิ่งถ้าหน่วยงานภาครัฐยังไม่ละทิ้งแนวคิดเพิ่มโรงไฟฟ้าเชื้อเพลิงฟอสซิลราคาแพงเพื่อ “. . . ใช้ระบบโครงสร้างพื้นฐานด้านพลังงานที่มีอยู่ อย่างเช่น ท่อก๊าซ terminal ที่มีการลงทุนไว้ . . . ” รับรองว่าคนไทยจำนวนหนึ่งอาจไม่ทน ‘ร่วมแบก’ ภาระค่าใช้จ่ายจากการลงทุนที่ผิดพลาดของหน่วยงานรัฐวิสาหกิจและหันไปผลิตไฟฟ้าใช้เอง

เมื่อพิจารณาควบคู่ไปกับแผนเป้าหมายการมีส่วนร่วมที่ประเทศกำหนดฉบับล่าสุด หรือ NDC 3.0 ของไทยที่ขยับเป้าหมายปล่อยก๊าซเรือนกระจกสุทธิเป็นศูนย์จากปี 2065 เป็น 2050 แล้ว ยิ่งมองไม่เห็นความจำเป็นที่จะต้องเพิ่มจำนวนโรงไฟฟ้าเชื้อเพลิงฟอสซิลที่ต้องพึ่งพาการนำเข้าเชื้อเพลิงจากต่างประเทศ แต่ควรจะหันมาเตรียมความพร้อมระบบพลังงานในปัจจุบันให้พร้อมกับสัดส่วนพลังงานหมุนเวียนที่เพิ่มมากยิ่งขึ้น ไม่ว่าจะเป็นการเพิ่มความยืดหยุ่นของโครงข่ายไฟฟ้า การใช้กลไกตลาดเพื่อสะท้อนต้นทุนที่แท้จริง และการเจรจาสัญญาซื้อขายไฟฟ้าเดิมให้สอดคล้องกับบริบทปัจจุบัน

ปากีสถานนับเป็นบทเรียนที่จับต้องได้ว่าระบบไฟฟ้าที่พึ่งพาการนำเข้า เอื้อประโยชน์ให้กับภาคเอกชน โดยผลักภาระความผันผวนมาให้กับประชาชนนั้นมีปลายทางคือหายนะทางเศรษฐกิจและการคลัง อยู่ที่รัฐไทยว่าจะยึดติดกับอดีตแล้วเดินหน้าพัฒนาพลังงานแบบเดิม หรือปรับความคิดเสียใหม่ให้เท่าทันกับสถานการณ์พร้อมมองว่าอนาคต ‘พลังงาน’ ไทยควรจะมีหน้าตาเป็นอย่างไร

บทความฉบับนี้ตีพิมพ์ครั้งแรกใน 101 world: https://www.the101.world/pakistan-electricity