เมื่อต้นเดือนธันวาคมที่ผ่านมา ผมมีโอกาสเข้าฟังบรรยายโดยคุณอากิโกะ โยชิดะ (Akiko Yoshida) นักรณรงค์เพื่อรับมือการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศจาก Friends of the Earth Japan เธอเล่าให้ฟังถึงโครงการ Power Shift ที่พยายามสนับสนุนและจูงใจให้ครัวเรือนญี่ปุ่นหันมา ‘เลือก’ ซื้อพลังงานจากเอกชนที่เน้นให้บริการพลังงานหมุนเวียนมากขึ้น
ถึงตรงนี้ ผมเองก็อดไม่ได้ที่ต้องอธิบายให้เพื่อนชาวไทยฟังว่าระบบไฟฟ้า ‘มัดมือชก’ โดยที่ประชาชนไม่มีตัวเลือกแบบที่ใช้อยู่ในประเทศไทย แท้จริงแล้วเป็นแค่ระบบไฟฟ้า ‘รูปแบบหนึ่ง’ ซึ่งแพร่หลายโดยเฉพาะในแถบเอเชียนั้น ในขณะที่ปัจจุบันหลายประเทศเริ่มขยับโดยการเปิดเสรีและใช้กลไกตลาดเพิ่มขึ้น อย่างประเทศญี่ปุ่นเองก็ค่อย ๆ เปิดเสรีตั้งแต่ตลาดรายใหญ่ และเมื่อปี 2016 ที่ผ่านมาก็ขยับขยายจนเปิดเสรีตลาดรายย่อยทั้งหมด ดังนั้นประชาชนคนญี่ปุ่นจึงสามารถ ‘เลือก’ ได้ว่าจะทำสัญญาซื้อไฟฟ้าเข้าบ้านจากผู้บริการเอกชนรายใด โดยที่แต่ละรายก็จะมีรายละเอียดสัญญา อัตราค่าบริการ และจุดขายอย่างระดับความ ‘เขียว’ แตกต่างกันออกไป
หันกลับมาที่ประเทศไทย แรกเริ่มเดิมทีระบบไฟฟ้าของเราอยู่ในมือรัฐ 100 เปอร์เซ็นต์ตั้งแต่การผลิตไปจนถึงการจัดจำหน่าย แต่เมื่อปี 2003 รัฐบาลไทยหันมาใช้ระบบใหม่ที่ชื่อว่า Enhanced Single Buyer Model โดยเปิดโอกาสให้เอกชนเข้ามามีส่วนร่วมในการผลิตไฟฟ้า โดยที่การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) เป็นผู้ดูแลสัญญาเรื่องการรับซื้อไฟฟ้าและสายส่งแรงสูง ส่วนโครงข่ายการกระจายไฟฟ้าไปยังครัวเรือนรวมถึงการจำหน่ายไฟฟ้าให้กับรายย่อยนั้น การไฟฟ้านครหลวง (กฟน.) และการไฟฟ้าส่วนภูมิภาค (กฟภ.) จะเป็นสองหน่วยงานที่เข้ามาดูแล ส่วนแผนการพัฒนากำลังการผลิตไฟฟ้านั้นจะถูกกำหนดโดยส่วนกลาง โดยคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติซึ่งมีนายกรัฐมนตรีนั่งหัวโต๊ะมีอำนาจตัดสินใจ
สัดส่วนการผลิตไฟฟ้าโดยการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทยนั้นน้อยลงทุกปีอย่างต่อเนื่อง โดยล่าสุดมีสัดส่วนอยู่ที่ราว 28 เปอร์เซ็นต์เท่านั้น จนอาจแซวแรง ๆ ได้ว่าตอนนี้การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทยได้กลายสภาพเป็นการไฟฟ้าฝ่ายจัดซื้อไปเสียแล้ว และเท่ากับว่ากำไรค่าไฟฟ้าของเราย่อมหลั่งไหลไปเข้ากระเป๋าบริษัทเอกชนแทนที่จะเข้ารัฐวิสาหกิจซึ่งนำไปแบ่งปันกำไรคืนในรัฐเฉกเช่นในอดีต
ในเมื่อเอกชนคือผู้เล่นส่วนใหญ่ในตลาดการผลิตไฟฟ้า ผมจึงมองไม่เห็นเหตุผลที่จะต้องอาศัยการตัดสินใจและวางแผนแบบรวมศูนย์โดยมีผู้ซื้อเพียงรายเดียว และควรเพิ่มการใช้กลไกตลาดเข้าไปในระบบไฟฟ้า แต่สำหรับใครที่ยังนึกไม่ออกว่าระบบตลาดไฟฟ้าหน้าตาเป็นอย่างไร และทำไมควรสนับสนุนให้เกิดการใช้กลไกตลาด บทความนี้มีคำตอบครับ
ใส่ ‘กลไกตลาด’ ตรงไหนในระบบไฟฟ้า
ตลาดซื้อขายไฟฟ้าไม่ใช่เรื่องใหม่ แต่มีมาเนิ่นนานมากกว่าสามทศวรรษโดยสหราชอาณาจักรนับเป็นประเทศแรกที่เปลี่ยนผ่านจากการจัดการแบบรวมศูนย์สู่ตลาดเสรีอย่างเต็มรูปแบบ ปัจจุบัน ระบบไฟฟ้าทั่วโลกมีความแตกต่างหลากหลาย แต่การใช้กลไกตลาดเข้ามาจัดการอาจแบ่งออกเป็นสองส่วนหลัก ๆ ดังนี้
ตลาดแรกคือตลาดขายส่งไฟฟ้าที่มีการแข่งขัน (competitive wholesale electricity market) เนื่องจากไฟฟ้าเป็นสินค้าโภคภัณฑ์ที่มีความพิเศษเพราะต้องผลิตให้เทียบเท่ากับความต้องการใช้ตลอดเวลา นึกภาพง่าย ๆ ว่าคล้ายกับกระดานซื้อขายหุ้นซึ่งใช้ระบบประมูล โดยที่สินทรัพย์ซึ่งซื้อขายบนกระดานคือปริมาณไฟฟ้าในแต่ละชั่วโมงนั่นเอง
เมื่อทำสัญญาซื้อขายไปเรียบร้อย ผู้ค้าส่งไฟฟ้าต้องนำไฟฟ้าไปจำหน่ายต่อกับผู้บริโภครายย่อย เช่น โรงงานอุตสาหกรรม หรือส่งไปยังพื้นที่ของผู้ให้บริการไฟฟ้ารายย่อย โดยส่งกระแสไฟฟ้าผ่านสายส่งและโครงข่ายไฟฟ้า อย่างไรก็ตาม โครงข่ายไฟฟ้าเป็นธุรกิจที่ผูกขาดตามธรรมชาติ เนื่องจากการลงทุนแข่งขันไม่มีทางคุ้มค่า รัฐบาลในหลายประเทศจึงยังเป็นเจ้าของโครงข่ายไฟฟ้าโดยเก็บค่าบริการสายส่งไฟฟ้า (wheeling charge) แต่ในบางประเทศก็เปิดโอกาสให้เอกชนมาลงทุนและเป็นเจ้าของโครงข่ายไฟฟ้าเช่นกัน
ตลาดที่สองคือตลาดค้าปลีกไฟฟ้าที่มีการแข่งขัน (competitive retail electricity market) ซึ่งในตลาดนี้จะมีบริษัทเอกชนที่เป็นผู้ค้าปลีกไฟฟ้าหลายรายเสนอตัวทำสัญญากับครัวเรือนในแต่ละพื้นที่ โดยแต่ละบริษัทย่อมมีลักษณะข้อเสนอและอัตราค่าบริการที่แตกต่างกันไป ขึ้นอยู่กับความสามารถในการจัดหาไฟฟ้า การควบคุมต้นทุน ค่าการตลาด รวมถึงแนวทางการจัดซื้อไฟฟ้า เช่น เน้นไฟฟ้าคาร์บอนต่ำ เป็นต้น ผู้ค้าปลีกจึงเป็นตัวกลางที่ซื้อไฟฟ้าจากผู้ค้าส่งแล้วนำมาขายให้กับลูกค้ารายย่อยอีกทอดหนึ่ง
ผู้เขียนขอยกตัวอย่างตลาดไฟฟ้าในประเทศเพื่อนบ้านของเราอย่างสิงคโปร์ที่เปิดเสรีทั้งระบบตั้งแต่ราวปี 2001 โดยจะมีการซื้อขายไฟฟ้าล็อตใหญ่ผ่านกระดานที่บริหารจัดการโดย Energy Market Company (EMC) ซึ่งราคาจะอัปเดตทุก ๆ 30 นาทีโดยขึ้นอยู่กับอุปสงค์และอุปทานของไฟฟ้า โดยไฟฟ้าดังกล่าวจะส่งผ่านโครงข่ายที่เครือ SP เป็นเจ้าของ ก่อนจะกระจายไปตามบ้านเรือนโดยมีบริษัทเอกชนเป็นคู่สัญญาและคอยเก็บค่าบริการไฟฟ้า กิจกรรมทั้งหมดนี้อยู่ภายใต้การกำกับดูแลของหน่วยงานรัฐที่ชื่อว่า Energy Market Authority (EMA)
แน่นอนครับว่าการเปลี่ยนผ่านจากระบบรวมศูนย์นั้นไม่ง่าย อีกทั้งต้องใช้เวลาศึกษาและวางระบบให้มีความพร้อม เนื่องจากการมีผู้เล่นจำนวนมากขึ้นในตลาดย่อมสร้างความปวดหัวไม่น้อยกับผู้บริหารโครงข่ายไฟฟ้าและผู้บริโภคเองที่ต้องใช้ข้อมูลเพื่อประกอบการตัดสินใจมากขึ้น หลายประเทศจึงเปิดเสรีอย่างค่อยเป็นค่อยไป โดยมักจะค่อยๆ เปิดเสรีในตลาดค้าส่งก่อนจะขยับมาเป็นตลาดค้าปลีก
สำหรับประเทศไทยที่ยังไม่มีความคิดจะเดินหน้าเรื่องการใช้กลไกตลาดในตอนนี้ หากรอให้มีการเปิดตลาดอย่างเป็นทางการก็คงล่าช้าเกินไป อย่างน้อยที่สุดรัฐบาลสามารถเพิ่มการแข่งขันได้ทันทีด้วยการอนุญาตเปิดใช้ระบบโครงข่ายไฟฟ้าให้แก่บุคคลที่สาม (Third Party Access) ซึ่งมีการออกประกาศโดยคณะกรรมการกำกับกิจการพลังงานตั้งแต่ปี 2021 และมีการทดสองโครงการนำร่องไปแล้ว ความคืบหน้าล่าสุดคือการเตรียมแผนนำร่องการทำสัญญาซื้อขายไฟฟ้าโดยตรง (Direct Power Purchase Agreement) ซึ่งถือเป็นพัฒนาการที่น่าสนใจ
ทำไมต้องใช้ ‘กลไกตลาด’
ระบบไฟฟ้าไทยในปัจจุบันถูกโจมตีมาพักใหญ่เนื่องจากราคาค่าไฟที่สูงขึ้นและมีแนวโน้มสูงขึ้นเรื่อย ๆ โดยหลายฝ่ายชี้ให้เห็นถึงความด้อยประสิทธิภาพของการบริหารจัดการ เช่น การสำรองไฟล้นเกินกว่าที่ควรจะเป็นซึ่งคนจากฟากรัฐบาลออกมาประกาศเองว่าสูงถึง 36 เปอร์เซ็นต์มากกว่าระดับปกติที่ 15 เปอร์เซ็นต์ไปเกือบสองเท่าตัว หรือการไม่กระจายแหล่งพลังงานโดยเน้นพึ่งพาก๊าซมากเกินไปเป็นสัดส่วนสูงถึง 60 เปอร์เซ็นต์ ส่งผลให้ประชาชนต้องแบกรับภาระผ่านค่าไฟฟ้าผันแปรที่เพิ่มขึ้นเมื่อราคาก๊าซผันผวน อีกทั้งยังมีแผนพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานก๊าซและโรงไฟฟ้าก๊าซต่อ แม้ว่าในอนาคตราคาก๊าซจะมีแนวโน้มผันผวนและสูงกว่าในอดีตก็ตาม
ปัญหาลักษณะนี้ไม่ใช่เรื่องเกินคาดสำหรับระบบวางแผนจากส่วนกลางที่สามารถผลักต้นทุนความผิดพลาดทั้งหมดให้กับประชาชน ซึ่งมักจะไร้ประสิทธิภาพ ไม่สะท้อนต้นทุนที่แท้จริง และขาดความยืดหยุ่น ระบบตลาดจึงจะเข้ามาช่วยบรรเทาปัญหาตรงนี้ได้บางส่วน
ในแง่ประสิทธิภาพ ความผิดพลาดของระบบรวมศูนย์ในปัจจุบันไม่ว่าจะเป็นการคาดการณ์พลังงานล้นเกินจนต้องจ่ายค่าความพร้อมจ่ายให้โรงไฟฟ้าที่สร้างมาแล้วไม่ได้ใช้ หรือการไม่กระจายแหล่งพลังงานจนต้นทุนค่าไฟสูงลิ่วเพราะเหตุการณ์ที่ไม่คาดฝัน ทั้งหมดนี้ถูกผลักภาระให้กับประชาชนผ่านกลไกค่าไฟฟ้าผันแปร ระบบไฟฟ้าเช่นนี้จึงขาดแรงจูงใจที่จะเพิ่มประสิทธิภาพโดยยึดถือผลประโยชน์ของประชาชนเป็นหลัก และเสี่ยงต่อการใช้เป็นช่องทางเพื่อเอื้อประโยชน์ให้พวกพ้อง
แต่หากใช้ระบบกลไกตลาด และหากภาคเอกชนประมาณการความต้องการไฟฟ้าสูงเกินจริง สร้างโรงไฟฟ้าที่ไม่จำเป็นหรือมีต้นทุนสูงและขายไฟฟ้าไม่ได้ ความเสี่ยงทั้งหมดจะตกอยู่กับภาคเอกชนโดยไม่ถูกส่งผ่านมายังประชาชน
ในแง่ต้นทุน ระบบไฟฟ้าในทางทฤษฎีจะกำหนดต้นทุนโดยพิจารณาจากลำดับการจ่ายไฟฟ้า (merit order) ซึ่งดูจากต้นทุนส่วนเพิ่ม (marginal cost) กล่าวคือแหล่งพลังงานที่ต้นทุนต่ำที่สุดจะต้องจ่ายไฟเข้าระบบก่อนเพื่อให้ต้นทุนเฉลี่ยของทั้งระบบต่ำที่สุด ภายใต้วิธีคิดดังกล่าว พลังงานหมุนเวียนที่ไม่ต้องใช้เชื้อเพลิง เช่น ลม และแสงอาทิตย์ จะต้องได้รับความสำคัญอันดับแรกเพราะมีต้นทุนส่วนเพิ่มเป็นศูนย์ นี่คือสิ่งที่เกิดขึ้นภายใต้ระบบตลาดที่บางครั้งส่งผลให้ค่าไฟฟ้าในตลาดค้าส่งมีค่าติดลบในบางช่วงเวลาด้วยซ้ำ
แต่ภายใต้ระบบรวมศูนย์ของประเทศไทย ต้นทุนไฟฟ้าจะถูกกำหนดโดยสัญญาซื้อขายไฟฟ้า (Power Purchase Agreement) ที่มีการกำหนดราคาหรือกำหนดสูตรตายตัวว่าผู้ซื้อจะซื้อในราคาหน่วยละเท่าไร ยังไม่นับว่าในบางสัญญามีการกำหนดปริมาณการรับซื้อไฟฟ้าขั้นต่ำ (minimum take) หรือการทำสัญญาซื้อเชื้อเพลิงก๊าซกับรัฐวิสาหกิจเจ้าตลาดอีกรายในลักษณะไม่ซื้อก็ต้องจ่าย (take or pay) กลายเป็นการให้ ‘คิวลัด’ สำหรับโรงไฟฟ้าต้นทุนสูงให้จ่ายไฟเข้าระบบก่อน แล้วส่งผ่านต้นทุนมายังผู้บริโภค
แน่นอนครับว่าระบบเช่นนี้มีข้อดีคือเสถียรภาพด้านพลังงาน เพราะการทำสัญญาระยะยาวทั้งการซื้อไฟฟ้าและจัดหาเชื้อเพลิงจะทำให้มั่นใจว่ามีไฟฟ้าจ่ายเข้าระบบแน่นอนหนึ่งร้อยเปอร์เซ็นต์ แต่ในขณะเดียวกันก็มีต้นทุนสูงกว่า ซึ่งปัจจุบันดูจะสูงเกินไปมากจนการติดตั้งโซลาร์ในภาคครัวเรือนเพื่อผลิตไฟฟ้าใช้เองยังถูกกว่าการซื้อไฟฟ้าจากระบบเสียอีก
ประเด็นสุดท้ายคือความยืดหยุ่น การพัฒนาระบบพลังงานไฟฟ้าไทยทั้งหมดอ้างอิงพิมพ์เขียวจากแผนพัฒนากำลังการผลิตไฟฟ้าหรือที่คุ้นเคยกันว่าแผนพีดีพี (Power Development Plan: PDP) อย่างไรก็ตาม การทำแผนที่ปรับปรุงทุกสามถึงสี่ปีย่อมไม่สามารถตอบสนองความต้องการใช้ไฟฟ้าและเทคโนโลยีการผลิตไฟฟ้าที่เปลี่ยนแปลงไปอย่างรวดเร็วได้ ยังไม่นับการทำสัญญากับโรงไฟฟ้าที่ยาวนาน 20 ถึง 25 ปีที่ย่อมไม่ยืดหยุ่นเท่าระบบตลาดที่จะมีการอัปเดตราคาแบบรายชั่วโมง และความต้องการใช้ไฟฟ้าแบบรายวัน
ยังไม่นับวิธีคิดเรื่องการวางแผนที่แปลกแปร่ง เช่นร่างแผนพีดีพีฉบับล่าสุดที่แม้ว่าจะเพิ่มสัดส่วนพลังงานหมุนเวียนเพิ่มขึ้นมากเพราะต้นทุนพลังงานหมุนเวียนที่ต่ำลงมาก แต่ภาครัฐก็ยังให้เหตุผลการก่อสร้างโรงไฟฟ้าก๊าซเพิ่มเติมอีกหลายแห่งเพื่อ “. . . เป็นการใช้ระบบโครงสร้างพื้นฐานด้านพลังงานที่มีอยู่ อย่างเช่น ท่อก๊าซ terminal ที่มีการลงทุนไว้ . . . ” ซึ่งผมอ่านแล้วอดไม่ได้ที่จะส่ายหน้า เนื่องจากหน่วยงานรัฐวิสาหกิจและเอกชนเป็นผู้ลงทุนโครงสร้างพื้นฐานเหล่านั้น นำไปสู่คำถามว่าในเมื่อต้นทุนพลังงานหมุนเวียนลดต่ำลงมาก ทำไมประชาชนจึงต้อง ‘แบก’ การตัดสินลงทุนที่ผิดพลาดของหน่วยงานเหล่านั้น
หากเปรียบเทียบง่ายๆ ก็คงไม่ต่างจากที่รัฐบาลประกาศว่า “ประชาชนทุกคนต้องมากินอาหารร้านนี้เท่านั้น แม้ว่าจะราคาแพงกว่าร้านอื่น เพราะรัฐวิสาหกิจและเอกชนได้ลงทุนสร้างร้านอาหารไปแล้ว”
แน่นอนครับว่าการใช้กลไกตลาดเพื่อเพิ่มการแข่งขันในระบบไฟฟ้าไทยไม่ใช่ยาวิเศษที่แก้ไขได้ทุกปัญหา และยังมีความเสี่ยงที่เอกชนเจ้าใหญ่อาจเข้ามาครอบงำและมีอำนาจเหนือตลาด แต่สำหรับผู้เขียนแล้ว ฉากทัศน์ที่เลวร้ายเช่นนั้นก็คงไม่ต่างจากสภาพที่เป็นอยู่ปัจจุบันมากนัก แต่หากเปิดเสรีระบบไฟฟ้า อย่างน้อยประชาชนก็มีอำนาจใน ‘การเลือก’ ว่าจะสนับสนุนผู้ให้บริการรายใด ไม่ใช่ถูก ‘บังคับให้เลือก’ อย่างที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน
บทความนี้เผยแพร่ครั้งแรกผ่านเว็บไซต์ the 101. world
เอกสารประกอบการเขียน
Global Power Market Structures 1989 – 2024
Centralization Versus Decentralization In Electricity Markets
Electricity market design – evidence from international markets
