ท่ามกลางความเสี่ยงจากสภาพภูมิอากาศที่ทวีความรุนแรงขึ้นอย่างต่อเนื่อง เงินทุนเพื่อการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (adaptation finance) มีความจำเป็นเนื่องจากช่วยเสริมสร้างความยืดหยุ่นให้กับระบบเศรษฐกิจและสังคมไทย อย่างไรก็ดี ที่ผ่านมาประเทศไทยยังขาดข้อมูลเกี่ยวกับ adaptation finance เนื่องจากไม่มีระบบที่รวบรวมข้อมูลโครงการและงบประมาณที่สนับสนุนด้านการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศอย่างเป็นระบบ เครือข่ายการเงินเพื่อรับมือกับภาวะโลกรวน (CFNT) ร่วมกับสถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์ จึงได้พัฒนา adaptation finance tracker ขึ้นเพื่อปิดช่องว่างด้านข้อมูล

บทความนี้ฉายภาพภูมิทัศน์ของ adaptation finance ในประเทศไทย ความท้าทายและช่องว่างในการดำเนินงานที่สำคัญ รวมถึงข้อมูล adaptation finance ในประเทศไทยที่ผ่านมาจากฐานข้อมูล adaptation finance tracker ที่พัฒนาขึ้น รวมถึงนำเสนอข้อเสนอแนะเชิงนโยบายที่สามารถขับเคลื่อนการจัดสรร adaptation finance อย่างมีประสิทธิภาพและสอดคล้องกับความเสี่ยงที่กำลังเผชิญ

ความเสี่ยงด้านการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศและความสำคัญของการปรับตัว

ประเทศไทยเป็นหนึ่งในประเทศที่มีความเสี่ยงสูงต่อภัยพิบัติและสภาพอากาศสุดขั้ว โดยเฉพาะน้ำท่วม พายุหมุนเขตร้อน และภัยแล้ง ซึ่งเกิดขึ้นบ่อยครั้งและสร้างความเสียหายอย่างรุนแรงต่อเศรษฐกิจและสังคม จากข้อมูลของ The International Disaster Database (EM-DAT) ระบุว่า ระหว่างปี 2000–2022 ประเทศไทยประสบภัยพิบัติทางธรรมชาติหลากหลายประเภทอย่างต่อเนื่อง โดยเฉพาะน้ำท่วมและภัยแล้งที่เกิดซ้ำบ่อยครั้ง (รูปที่ 1) ซึ่งส่งผลต่อชีวิตประชาชนและทรัพย์สินในวงกว้าง 

 งานศึกษาของกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (Kaendera et al., 2022) ได้มีการประมาณการความเสียหายทางเศรษฐกิจของประเทศไทยจากเหตุการณ์สภาพอากาศสุดขั้วและภัยพิบัติทางธรรมชาติที่เกิดขึ้นระหว่างปี 2000-2022 โดยพบว่าภัยน้ำท่วมสร้างความเสียหายทางเศรษฐกิจสูงที่สุดคิดเป็น 0.57% ของผลิตภัณฑ์มวลรวมประชาชาติ (GDP) รองลงมาคือภัยแล้ง (0.04% ของ GDP) และแผ่นดินไหว¹ (0.02% ของ GDP)

การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศส่งผลให้สภาพภูมิอากาศของประเทศไทยในอนาคตมีแนวโน้มรุนแรงมากขึ้น อุณหภูมิเฉลี่ยของประเทศไทยในอนาคตคาดการณ์ว่าจะเพิ่มขึ้นประมาณ 2–4ºC ภายในปี 2100 ในทุกภาพจำลอง นอกจากนี้ ประเทศไทยจะเผชิญกับสภาพอากาศที่สุดขั้วมากขึ้น ทั้งอากาศที่มีแนวโน้มร้อนมากขึ้นและช่วงเวลาที่อากาศร้อนยาวนานขึ้น เผชิญกับทั้งปัญหาภัยแล้งและน้ำท่วมฉับพลันจากเหตุการณ์ฝนตกหนักมากยิ่งขึ้น 

ทั้งนี้ การศึกษาโดย Institue (2021) คาดว่าความเสียหายทางเศรษฐกิจจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศอาจสูงถึง 43% ของ GDP ภายในปี 2050 ภายใต้ฉากทัศน์ที่ปล่อยก๊าซเรือนกระจกในระดับที่สูง (RCP 8.5²) ด้วยเหตุนี้ การลงทุนเพื่อการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศมีความจำเป็นอย่างยิ่งในการลดความเปราะบางของเศรษฐกิจและสังคมต่อภัยจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ

แนวทางการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศที่สำคัญของประเทศไทย

ด้วยลักษณะของผลกระทบและความเสี่ยงจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศที่มีความแตกต่างกันในแต่ละสาขาและภาคเศรษฐกิจ การกำหนดกลยุทธ์การปรับตัวจึงจำเป็นต้องพิจารณาให้สอดคล้องกับบริบทและลักษณะเฉพาะของแต่ละภาคส่วน เพื่อให้การรับมือกับความเสี่ยงดังกล่าวเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ ตารางที่ 1 ชี้ให้เห็นถึงแนวทางการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศที่สำคัญในแต่ละสาขาในบริบทของประเทศไทย 

ตารางที่ 1 แนวทางการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศที่สำคัญในบริบทของประเทศไทย

ภาคส่วน	แนวทางการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศที่สำคัญ
เกษตรกรรม	เกษตรแบบผสมผสาน การปรับเปลี่ยนชนิดหรือพันธุ์พืชหรือปศุสัตว์ที่ต้านทานสภาพภูมิอากาศที่ไม่เหมาะสม การทำ climate-smart agriculture
การท่องเที่ยว	การส่งเสริมการพัฒนาแหล่งท่องเที่ยวหรือกิจกรรมท่องเที่ยวที่สามารถเที่ยวได้ตลอดทั้งปี การปรับปรุงโครงสร้างพื้นฐานบริเวณแหล่งท่องเที่ยวให้มีความยืดหยุ่นต่อสภาพภูมิอากาศที่ไม่เหมาะสม การพัฒนาระบบสำรองน้ำเพื่อรับมือภัยน้ำแล้ง ระบบเตือนภัยล่วงหน้า
ทรัพยากรน้ำ	การปรับปรุงประสิทธิภาพการระบายน้ำ การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานป้องกันน้ำท่วม การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานเพื่อสำรองน้ำฝน การพัฒนาเทคโนโลยีบำบัดน้ำเสียเพื่อนำน้ำกลับมาใช้ใหม่
สาธารณสุข	ระบบเฝ้าระวังและเตือนภัยล่วงหน้าโรคที่เกี่ยวข้องกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ  การเสริมสร้างขีดความสามารถของสถานพยาบาลในการรับมือกับความเสี่ยงด้านสภาพภูมิอากาศ (เช่น กำแพงป้องกันน้ำท่วม, ระบบสำรองน้ำ ฯลฯ)
การตั้งถิ่นฐานของมนุษย์	การพัฒนาพื้นที่สีเขียว การเร่งบูรณาการแนวคิดการออกแบบอาคารที่ยืดหยุ่นต่อสภาพภูมิอากาศเข้าสู่มาตรฐานและข้อกำหนดในการออกแบบอาคาร
ทรัพยากรธรรมชาติ	การอนุรักษ์และปกป้องพันธุ์พืชและสัตว์เฉพาะถิ่นและที่ใกล้สูญพันธุ์ในระบบนิเวศบนบก ทะเล และชายฝั่ง การส่งเสริมการปลูกป่าและฟื้นฟูป่า การจัดตั้งเครือข่ายป้องกันไฟป่า

ความต้องการเงินทุนเพื่อการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (adaptation finance needs) 

หากพิจารณามาตรการหรือแนวทางการปรับตัวฯ ในแต่ละสาขา พบว่า การดำเนินมาตรการเหล่านี้ต้องอาศัยแหล่งเงินทุนจำนวนมาก ดังนั้น การจัดหาเงินทุนเพื่อสนับสนุนการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (adaptation finance) ทั้งจากภาครัฐ ภาคเอกชน และความร่วมมือระหว่างประเทศจึงมีบทบาทสำคัญในการเร่งเสริมสร้างภูมิคุ้มกันให้แก่ประเทศและชุมชนต่อผลกระทบของวิกฤตภูมิอากาศ

 มีงานศึกษาหลายชิ้นซึ่งทำการประมาณการ adaptation finance needs สำหรับประเทศไทย เช่น (Kaendera et al., 2022; UNESCAP2024) เป็นต้น โดยจากการประมาณการโดย Kaendera et al., (2022) พบว่าประเทศไทยจำเป็นต้องลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานภาครัฐเพื่อปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศเฉลี่ยประมาณ 0.4% ของ GDP ต่อปี หรือประมาณ 2,060 ล้านดอลลาร์สหรัฐต่อปี (ประมาณ 69,834 ล้านบาทต่อปี) และลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานภาคเอกชนเพื่อรองรับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศประมาณ 0.7% ของ GDP ต่อปี หรือประมาณ 3,605 ล้านดอลลาร์สหรัฐต่อปี (ประมาณ 122,209 ล้านบาทต่อปี) ในขณะเดียวกัน งานศึกษาของ @UNESCAP2024 ได้ประมาณ adaptation finance needs ของประเทศไทยไว้ที่ประมาณ 5,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐต่อปี หรือคิดเป็นประมาณ 1.2% ของ GDP โดยการประมาณการนี้อิงตามภาพฉายการปล่อยก๊าซเรือนกระจก RCP 8.5 

คำถามที่ตามมาคือที่ผ่านมาประเทศไทยมี adaptation finance มากน้อยเพียงไร เม็ดเงินดังกล่าวใกล้เคียงกับ adaptation finance needs ในบริบทของประเทศไทยหรือไม่ adaptation finance ในประเทศไทยส่วนใหญ่มาจากแหล่งใด และภาคส่วนไหนได้รับการจัดสรร adaptation finance มากที่สุด เพื่อตอบคำถามดังกล่าวเครือข่ายการเงินเพื่อรับมือกับภาวะโลกรวน (CFNT) ร่วมกับสถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์ (PIER) จึงได้พัฒนาเครื่องมือติดตามเงินทุนเพื่อการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (adaptation finance tracker) ซึ่งถือว่าเป็นครั้งแรกในประเทศไทยที่มีการติดตาม adaptation finance อย่างเป็นระบบและครบถ้วนทุกภาคส่วน

ทำความรู้จัก adaptation finance tracker ในประเทศไทย

ในการพัฒนา adaptation finance tracker มีการกำหนดนิยามการปรับตัวฯ และระเบียบวิธีวิจัยที่ใช้จำแนกกิจกรรมที่เกี่ยวข้องกับการปรับตัวฯ ตามแนวทางของ Tailwind Taxonomy for Adaptation & Resilience (Tailwind Taxonomy) ที่เน้นการมี climate rationale ที่ชัดเจน และนับรวมเฉพาะกิจกรรมหรือโครงการที่มีวัตถุประสงค์เพื่อบรรเทาความเปราะบางของระบบมนุษย์หรือระบบธรรมชาติต่อผลกระทบและความเสี่ยงจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ โดยการเสริมสร้างขีดความสามารถในการปรับตัว (adaptive capacity) ของระบบนั้น ๆ  (@Tailwind2024) Tailwind Taxonomy จำแนกกิจกรรมด้านการปรับตัวฯ ออกเป็น 8 สาขาหลัก และ 35 ภาคส่วนย่อย (รูปที่ 2)  

หลักเกณฑ์สำคัญที่ใช้ในการพิจารณาว่าโครงการหรือกิจกรรมเข้าข่ายว่าเป็นกิจกรรมหรือโครงการด้านการปรับตัวฯ หรือไม่นั้น มีดังนี้

1. การระบุบริบทของความเปราะบางต่อสภาพภูมิอากาศ โดยอาศัยการวิเคราะห์อย่างเป็นระบบบนพื้นฐานของหลักฐานเชิงประจักษ์ 
2. การระบุเจตจำนงอย่างชัดเจนว่ากิจกรรมหรือโครงการดังกล่าวมีเป้าหมายเพื่อบรรเทาหรือจัดการกับความเปราะบางหรือความเสี่ยงต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ
3. การสร้างความเชื่อมโยงที่ชัดเจนระหว่างบริบทของความเปราะบางกับกิจกรรมภายใต้โครงการ เพื่อให้เห็นว่ากิจกรรมต่าง ๆ ภายใต้โครงการมีส่วนช่วยในการลดความเปราะบางต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศหรือเสริมสร้างความสามารถในการรับมือได้อย่างไร

แนวทางในการเก็บรวบรวมข้อมูล

สำหรับแนวทางในการเก็บรวบรวมข้อมูลนั้น เพื่อให้ได้ข้อมูลที่มีความน่าเชื่อถือมากที่สุด จึงยึดหลักการของ Climate Policy Initiative’s (CPI) ได้แก่

1. การหลีกเลี่ยงการนับซ้ำ
2. การมุ่งเน้นที่การลงทุนหลัก^[3] (primary investment) 
3. เพิ่มระดับความละเอียดของข้อมูล (maximize granularity of data) โดยพยายามรวบรวมข้อมูลในระดับโครงการ เพราะสามารถระบุวัตถุประสงค์การใช้เงินทุนได้ชัดเจน รวมเฉพาะพันธกรณีทางการเงินที่จับต้องได้ (tangible financial commitments) และรายงานอย่างระมัดระวัง (lean toward conservativeness)

Adaptation finance ในประเทศไทยในช่วง 5 ปีที่ผ่านมา

จากการรวบรวมข้อมูล adaptation finance จากแหล่งข้อมูลระดับโครงการและระดับองค์กรที่เปิดเผยต่อสาธารณะกว่า 670 แหล่ง พบว่า adaptation finance ในประเทศไทยในช่วงปี 2020-2024 มีมูลค่ารวมทั้งสิ้นประมาณ 148,096 ล้านบาท (รูปที่ 3) หรือเฉลี่ยประมาณ 29,619 ล้านบาทต่อปี ซึ่งหากเปรียบเทียบกับ adaptation financing needs สำหรับประเทศไทยซึ่งประมาณการไว้โดย UNESCAP (2025b) และ  Kaendera et al. (2022) ซึ่งอยู่ที่ 165,000-192,043 ล้านบาทต่อปี พบว่า adaptation finance ในประเทศไทยคิดเป็นประมาณ 15-18% ของ adaptation financing needs ของประเทศไทย และหากเปรียบเทียบ adaptation finance กับมูลค่าความสูญเสียจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศของประเทศไทยซึ่งอยู่ที่ประมาณ 0.9-1 ล้านล้านบาทต่อปี  UNESCAP (2025b) พบว่าคิดเป็นประมาณ 3% ซึ่งสะท้อนให้เห็นว่าปัจจุบันประเทศไทยยังคงเผชิญกับช่องว่างทางการเงิน (financing gaps) ในการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศอย่างมีนัยสำคัญ

จากรูปที่ 3 การติดตาม adaptation finance ในประเทศไทยภายใต้เครื่องมือ adaptation finance tracker นำเสนอในรูปแบบของแผนภูมิแซงกี้ (Sankey chart)  ซึ่งแสดงการจัดสรรทรัพยากร เช่น งบประมาณ หรือเงินทุน ตั้งแต่ต้นทางไปยังปลายทาง ซึ่งสอดคล้องกับการวิเคราะห์การจัดสรร adaptation finance ในระดับประเทศ  โดยความกว้างของเส้นใน Sankey chart สะท้อนขนาดของเงินทุนที่ได้รับการจัดสรร ทำให้สามารถระบุได้ว่าโครงการในสาขาหรือสาขาย่อยใดได้รับการจัดสรร adaptation finance มากที่สุด นอกจากนี้ Sankey chart ยังช่วยให้ผู้กำหนดนโยบายสามารถระบุช่องว่างทางด้าน adaptation finance ได้อย่างมีประสิทธิภาพ 

รูปที่ 3 ชี้ให้เห็นว่างบประมาณของรัฐบาลกลาง เป็นแหล่งที่มาของ adaptation finance ที่ใหญ่ที่สุดสำหรับประเทศไทยในช่วงปี 2020-2024  โดยหน่วยงานต่าง ๆ ได้รับจัดสรรงบประมาณเพื่อสนับสนุนโครงการเพื่อการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศมูลค่า143,047 ล้านบาท (97%)  รองลงมาคือกองทุนสภาพภูมิอากาศพหุภาคี (multilateral climate funds) 2,589 ล้านบาท (2%) รัฐบาลท้องถิ่น 1,467 ล้านบาท (1%) สถาบันการเงินเพื่อการพัฒนา (national DFI) 603 ล้านบาท (0.4%) และสถาบันการเงินเพื่อการพัฒนาแบบพหุภาคี (multilateral DFI) 384 ล้านบาท (0.3%) 

หากพิจารณาในมิติของสาขาและสาขาย่อยที่ได้รับการจัดสรร adaptation finance พบว่ามีการจัดสรรเงินทุนไปยังสาขาน้ำและสุขาภิบาลโดยเฉพาะสาขาย่อยโครงสร้างพื้นฐานด้านน้ำสูงที่สุด มูลค่า 106,968 ล้านบาทหรือคิดเป็น 72% ของ adaptation finance ทั้งหมด รองลงมาคือสาขาเมืองและการตั้งถิ่นฐานโดยเฉพาะสาขาย่อยการวางผังเมือง 17,533 ล้านบาท(12%) เกษตร อาหาร และป่าไม้ โดยเฉพาะสาขาย่อยการปลูกพืช 9,726 ล้านบาท (7%) ระบบนิเวศโดยเฉพาะสาขาย่อยระบบนิเวศน้ำจืด 6,114 ล้านบาท (4%) และโครงสร้างพื้นฐานโดยเฉพาะการขนส่งทางบก 2,958 ล้านบาท (2%)

ในช่วงปี 2020–2024 ประเทศไทยมีการจัดสรร adaptation finance จำนวนมากให้แก่โครงการขนาดใหญ่ โดยเฉพาะในสาขาการบริหารจัดการน้ำและการป้องกันภัยพิบัติ โครงการที่ได้รับงบประมาณสูงสุด 4 อันดับแรก ได้แก่  

1. โครงการป้องกันและบรรเทาภัยจากน้ำ ซึ่งดำเนินการโดยกรมชลประทาน กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ โดยได้รับการจัดสรรงบประมาณรวมทั้งสิ้น 41,379.90 ล้านบาท หรือคิดเป็น 28% ของ adaptation finance ทั้งหมดของประเทศไทย โครงการนี้มุ่งเน้นการลดความเสี่ยงจากภัยพิบัติทางธรรมชาติที่เกิดจากน้ำ 
2. โครงการพัฒนาแหล่งน้ำและขยายพื้นที่ชลประทาน  ซึ่งดำเนินการโดยกระทรวงเกษตรและสหกรณ์เช่นกัน มีวงเงินรวม 29,677.5 ล้านบาท หรือประมาณ 20% ของ adaptation finance ทั้งหมดของประเทศไทย มีเป้าหมายในการเพิ่มประสิทธิภาพการจัดการน้ำเพื่อรองรับความผันผวนของปริมาณน้ำฝน บรรเทาความเดือดร้อนของประชาชนและเกษตรกรจากปัญหาการขาดแคลนน้ำ
3. โครงการป้องกันน้ำท่วมในพื้นที่ชุมชน ซึ่งดำเนินการโดยกรมโยธาธิการและผังเมือง กระทรวงมหาดไทย ได้รับการจัดสรรเงินทุนรวม 16,910.8 ล้านบาท หรือ 11.4% ของ adaptation finance ของประเทศไทย มีวัตถุประสงค์ในการลดผลกระทบจากน้ำท่วมต่อชีวิตและทรัพย์สินของประชาชนในพื้นที่เสี่ยงภัย
4. โครงการคลองผันน้ำบางบาล–บางไทร ซึ่งดำเนินการโดยกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ได้รับการจัดสรรงบประมาณ 13,055 ล้านบาท หรือ 8.8% ของ adaptation finance ของประเทศไทย เป้าประสงค์สำคัญของโครงการนี้เพื่อบริหารจัดการน้ำหลากและลดความเสี่ยงจากอุทกภัยในพื้นที่ลุ่มน้ำเจ้าพระยาตอนล่าง

5 ช่องว่างที่สำคัญเกี่ยวกับ adaptation finance ในประเทศไทย

หากพิจารณาที่มาของ adaptation finance และลักษณะโครงการด้านการปรับตัวฯ ในประเทศไทยที่ได้รับเงินทุนสนับสนุนในรอบ 5 ปีที่ผ่านมา พบว่ามี 5 ช่องว่างที่สำคัญดังนี้

ช่องว่างที่ 1: การลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานสีเขียวยังมีค่อนข้างจำกัด

แหล่งเงินทุนสำหรับ adaptation finance ที่สำคัญในประเทศไทยคืองบประมาณของรัฐบาลกลาง และโครงการด้านการปรับตัวที่ได้รับเงินทุนสนับสนุนสูงสุดเป็นโครงการเกี่ยวข้องกับการจัดการน้ำ โดยเฉพาะโครงสร้างพื้นฐานด้านน้ำซึ่งส่วนใหญ่เป็นลักษณะของโครงสร้างพื้นฐานสีเทา (grey infrastructure)^[4] ไม่ค่อยมีโครงการในรูปแบบของโครงสร้างพื้นฐานสีเขียว (green infrastructure) ซึ่งเป็นโครงสร้างพื้นฐานที่อาศัยธรรมชาติ (Nature-based solutions) เท่าใดนัก ยกเว้นโครงการฟื้นฟูและอนุรักษ์ป่าต้นน้ำและโครงการปลูกพืชคลุมดินซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของระบบอนุรักษ์ดินและน้ำและป้องกันปัญหาการชะล้างพังทลายของดิน ตัวอย่างโครงสร้างพื้นฐานสีเขียว เช่น พื้นที่เขียวในเมือง ระบบชะลอน้ำฝนตามธรรมชาติหรือสวนฝน (rain garden) ระบบหลังคาเขียว (green roof) การฟื้นฟูป่าชายเลน เป็นต้น 

ช่องว่างที่ 2: การลงทุนด้านระบบทางสังคม (social systems) ได้รับเงินทุนสนับสนุนที่ค่อนข้างน้อย

            โครงการปรับตัวฯ ในสาขาระบบทางสังคมได้รับจัดสรร adaptation finance ค่อนข้างน้อย โดยเฉพาะ 1) การลงทุนด้านการจ้างงานและการดำเนินชีวิต 2) การลดความเสี่ยงจากภัยพิบัติ และ 3) การศึกษา ข้อมูล และองค์ความรู้ ซึ่งการลงทุนในโครงการปรับตัวฯ ในสาขาย่อยเหล่านี้มีความสำคัญอย่างยิ่งต่อการสร้างความยืดหยุ่นและภูมิคุ้มกันต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (climate resilience) 

• การลงทุนด้านการจ้างงานและการดำเนินชีวิต เป็นการสนับสนุนให้ประชาชนในพื้นที่เสี่ยงมีความมั่นคงด้านอาชีพและรายได้ เช่น การสนับสนุนให้เกษตรกรปรับเปลี่ยนจากการปลูกพืชเชิงเดี่ยวเป็นการปลูกพืชแบบผสมผสาน
• การลงทุนเพื่อลดความเสี่ยงจากภัยพิบัติ เช่น การจัดทำระบบเตือนภัยล่วงหน้าเพื่อลดความสูญเสียของภัยธรรมชาติและสภาพอากาศสุดขั้วต่อชีวิตและทรัพย์สินของประชาชน อีกทั้งช่วยลดภาระงบประมาณในการฟื้นฟูหลังเกิดภัยพิบัติอย่างมีนัยสำคัญ
• การลงทุนในด้านการศึกษา การพัฒนาฐานข้อมูล และการสร้างองค์ความรู้เกี่ยวกับสภาพภูมิอากาศและการปรับตัวฯ เป็นรากฐานสำคัญในการเสริมสร้างศักยภาพของชุมชนและภาคส่วนที่เกี่ยวข้องให้สามารถตัดสินใจและวางแผนการปรับตัวฯ ได้อย่างมีประสิทธิภาพในระยะยาว 

ช่องว่างที่ 3: แหล่งเงินทุนจากภาคเอกชนยังมีบทบาทค่อนข้างน้อยในการสนับสนุนการปรับตัวฯ ในประเทศไทยในระยะที่ผ่านมา

แหล่งเงินทุนด้าน adaptation finance ในประเทศไทยส่วนใหญ่ยังคงพึ่งพางบประมาณจากภาครัฐ โดยเฉพาะงบประมาณของรัฐบาลกลาง ขณะที่บทบาทของภาคเอกชน ทั้งในส่วนของสถาบันการเงินและตลาดทุน ยังมีส่วนร่วมในการสนับสนุนด้านการปรับตัวฯ ในระดับที่จำกัด ซึ่งแตกต่างจากด้านการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกที่ภาคเอกชนมีบทบาทมากกว่าอย่างมีนัยสำคัญ

นอกจากนี้ ภาคเอกชนยังมีความกังวลว่าโครงการด้านการปรับตัวฯ ส่วนใหญ่มักเน้นผลลัพธ์ในระยะยาวและมุ่งสร้างประโยชน์สาธารณะมากกว่าผลตอบแทนทางการเงินแก่เอกชนรายใดรายหนึ่ง เช่น การลดความเปราะบางของชุมชนหรือระบบสาธารณูปโภคต่อสภาพอากาศสุดขั้ว ทำให้ยากหรือไม่เหมาะสมต่อการวิเคราะห์กระแสเงินสด (cash flow) และการประเมินความคุ้มค่าในการลงทุนในแบบที่สถาบันการเงินต้องการ อีกทั้ง สถาบันการเงินหลายแห่งยังขาดเครื่องมือหรือความรู้ในการประเมินความเสี่ยงจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศของโครงการด้านการปรับตัวฯ ซึ่งมีลักษณะเฉพาะ แตกต่างจากโครงการด้านการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกที่มีโมเดลธุรกิจและผลตอบแทนทางการเงินจากการลงทุน (อาทิ จากการประหยัดค่าใช้จ่าย) ที่ชัดเจนกว่า 

สุดท้าย แหล่งเงินทุนในไทยโดยรวมยังดำเนินงานอย่างเป็นเอกเทศจากกัน ขาดการประสานงานกันเพื่อออกแบบโครงสร้างทางการเงินในลักษณะที่ผสมผสานระหว่างแหล่งทุนภาครัฐและแหล่งทุนภาคเอกชน (blended finance) เพื่อให้สามารถร่วมกันลงทุนในโครงการปรับตัวฯ ได้อย่างมีประสิทธิภาพและสอดคล้องกับระดับความเสี่ยงที่รับได้ (risk appetite) ตลอดจนชนิดและระดับผลตอบแทนจากการลงทุนที่คาดหวังของแหล่งทุนแต่ละแหล่ง

ช่องว่างที่ 4: เครื่องมือทางการเงินที่สนับสนุนโครงการด้านการปรับตัวฯ ในประเทศไทยยังค่อนข้างจำกัด

งบประมาณของภาครัฐยังเป็นเครื่องมือทางการเงินหลักที่สนับสนุนโครงการด้านการปรับตัวฯ ในประเทศไทย ถึงแม้ว่าจะมีบางโครงการด้านการปรับตัวโดยเฉพาะในภาคเกษตรกรรมที่มีการระดมทุนผ่านเครื่องมือทางการเงินเพื่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศอื่น ๆ เช่น หุ้นกู้สีเขียว แต่การใช้เครื่องมือเหล่านี้เพื่อสนับสนุนโครงการด้านการปรับตัวฯ ในบริบทของประเทศไทยยังมีข้อจำกัดหลายประการ 

ประการแรก เครื่องมือทางการเงิน อาทิ พันธบัตรสีเขียวและหุ้นกู้สีเขียว ที่ออกโดยภาครัฐและภาคเอกชนในประเทศไทยส่วนใหญ่มุ่งเน้นไปที่โครงการด้านพลังงานหมุนเวียน การเพิ่มประสิทธิภาพพลังงาน หรือกิจกรรมอื่นที่มีวัตถุประสงค์การลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก ขณะที่โครงการด้านการปรับตัวฯ ยังมีสัดส่วนที่น้อยมากในการได้รับการสนับสนุนจากเครื่องมือทางการเงินเหล่านี้

ประการที่สอง ความท้าทายสำคัญคือ การขาดมาตรฐานการจัดหมวดหมู่กิจกรรมทางเศรษฐกิจ (taxonomy) สำหรับโครงการปรับตัวฯ ที่ชัดเจน เพื่อชี้ชัดว่าโครงการลักษณะใดเข้าข่ายเป็นโครงการที่สามารถได้รับจัดสรรเงินทุนได้ โดยข้อจำกัดเหล่านี้สะท้อนให้เห็นความท้าทายในการออกแบบเครื่องมือหรือผลิตภัณฑ์ทางการเงินเฉพาะด้านสำหรับระดมเงินทุนเพื่อสนับสนุนโครงการปรับตัวฯ ในประเทศไทย

ช่องว่างที่ 5: ข้อจำกัดด้านข้อมูลและตัวชี้วัดเกี่ยวกับโครงการด้านการปรับตัวฯ

การขาดตัวชี้วัดด้านความคุ้มค่าในการลงทุนและผลลัพธ์ด้านการปรับตัว (adaptation outcomes) ที่ชัดเจนและสามารถใช้ได้จริง ในทางปฏิบัติ เป็นอีกหนึ่งข้อจำกัดที่สำคัญของระบบ adaptation finance ในประเทศไทย การประเมินความคุ้มค่าและความเสี่ยงของโครงการปรับตัวฯ ยังขาดแนวทางที่ชัดเจน เนื่องจากโครงการปรับตัวฯ มักมุ่งเน้นผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นในระยะยาว แต่กลับไม่มีตัวชี้วัดผลลัพธ์ที่สามารถสะท้อนผลตอบแทนจากการลงทุน (return on investment) หรือประสิทธิภาพของการใช้เงินทุนได้อย่างเป็นรูปธรรม

 ในขณะเดียวกัน การขาดข้อมูลที่ครอบคลุมและทันสมัยเกี่ยวกับความเสี่ยงจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศในระดับพื้นที่ก็เป็นอุปสรรคสำคัญต่อการวางแผนและประเมินโครงการปรับตัวฯ ซึ่งจำเป็นต้องมีข้อมูลในลักษณะของ geospatial และข้อมูลความถี่-ความรุนแรงของเหตุการณ์ด้านสภาพภูมิอากาศในระดับท้องถิ่น เพื่อใช้เป็นพื้นฐานในการออกแบบโครงการที่ตอบสนองความเสี่ยงเฉพาะพื้นที่ได้อย่างเหมาะสม อย่างไรก็ตาม ในปัจจุบันข้อมูลลักษณะนี้ในประเทศไทยยังมีความกระจัดกระจาย ไม่มีการรวบรวมไว้อย่างเป็นระบบ และไม่สามารถเข้าถึงได้โดยกว้าง การขาดข้อมูลและตัวชี้วัดที่เหมาะสมเหล่านี้ ทำให้ทั้งหน่วยงานรัฐและสถาบันการเงิน ไม่สามารถประเมินความเสี่ยงและประสิทธิภาพของโครงการได้อย่างแม่นยำ ส่งผลให้การตัดสินใจด้านการจัดสรรงบประมาณ การออกแบบกลไกทางการเงิน หรือการระดมทุนจากแหล่งทุนภายนอกเป็นไปอย่างจำกัด 

มองไปข้างหน้า

บทความนี้ชี้ให้เห็นถึงความสำคัญของ adaptation finance tracker ในประเทศในการเพิ่มประสิทธิภาพและความโปร่งใสของ adaptation finance โดยช่วยระบุแหล่งที่มาและการใช้จ่ายของเงินทุนได้อย่างเป็นระบบ ทำให้การติดตามและรายงานผลมีความน่าเชื่อถือ อีกทั้งยังช่วยประเมิน adaptation financing gap นอกจากนี้ adaptation finance tracker ยังเสริมสร้างความเชื่อมั่นให้กับผู้ให้เงินทุนสนับสนุนระหว่างประเทศและนักลงทุนภายในประเทศว่ามีการจัดสรร adaptation finance เพื่อสนับสนุนโครงการด้านการปรับตัวฯ อย่างแท้จริง  

อย่างไรก็ดี adaptation finance tracker ยังมีข้อจำกัดหลายประการ

• ประการที่หนึ่ง การขาดระบบการจัดประเภทข้อมูลที่เป็นมาตรฐานกลางและได้รับการยอมรับ เนื่องจากในปัจจุบันประเทศไทยยังไม่มี adaptation taxonomy
• ประการที่สอง การขาดข้อมูลและรายละเอียดที่เปิดเผยต่อสาธารณะเกี่ยวกับสินเชื่อที่สถาบันการเงินปล่อยให้กับโครงการด้านการปรับตัวฯ โดยในปัจจุบัน ข้อมูลสินเชื่อจากสถาบันการเงินมักไม่มีการระบุวัตถุประสงค์ที่ชัดเจนว่าเป็นไปเพื่อการปรับตัวฯ หรือไม่ อีกทั้งยังไม่มีข้อกำหนดให้มีการรายงานหรือจัดประเภทสินเชื่อที่เกี่ยวข้องกับประเด็นด้านสภาพภูมิอากาศ
• ประการที่สาม การดำเนินโครงการปรับตัวฯ มักเกิดขึ้นในระดับท้องถิ่นหรือระดับชุมชน และอาจพึ่งพาแหล่งเงินทุนที่ไม่ได้ผ่านระบบสถาบันการเงินแบบดั้งเดิม เช่น สหกรณ์ ชุมชน หรือกลไกทางเลือกอื่น ๆ รวมถึงนักลงทุนสถาบันที่เน้นผลลัพธ์ทางสังคม (impact investors) รวมถึงมูลนิธิและองค์กรการกุศลต่าง ๆ ซึ่งขาดระบบการจัดเก็บและรายงานข้อมูลที่เป็นมาตรฐาน

ความไม่สมบูรณ์ของข้อมูลเหล่านี้จึงเป็นอุปสรรคต่อการวิเคราะห์ภาพรวมของการจัดสรรและการใช้จ่ายด้าน adaptation finance ในระดับประเทศ คณะผู้วิจัยเชื่อว่าในอนาคตหากสามารถปิดช่องว่างด้านข้อมูลข้างต้นจะทำให้ adaptation finance tracker มีความครบถ้วนสมบูรณ์มากขึ้น 

สุดท้ายนี้ คณะผู้วิจัยอยากผลักดันให้หน่วยงานรัฐที่เกี่ยวข้องมีความพยายามที่จะดำเนินการ เช่น การกำหนดให้มีการจัดทำ taxonomy สำหรับการจัดหมวดหมู่กิจกรรมทางเศรษฐกิจและโครงการด้านการปรับตัวฯ การกำหนดให้สถาบันการเงินจัดประเภทสินเชื่อสีเขียว ทั้งการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกและการปรับตัวฯ และรายงานจำนวนสินเชื่อสีเขียวแยกรายประเภทตาม taxonomy ที่กำหนดขึ้นเพิ่มเติม รวมถึงการสนับสนุนส่งเสริมให้มีการแลกเปลี่ยนเรียนรู้ระหว่างภาคส่วนต่าง ๆ เกี่ยวกับการประเมินผลลัพธ์จากโครงการปรับตัวฯ และลักษณะของโครงการปรับตัวฯ ที่มีประสิทธิผล และโครงการปรับตัวฯ ที่สร้างผลกระทบเชิงลบมากกว่าบวก (maladaptation) ทั้งนี้ เพื่อให้สามารถติดตามและทำความเข้าใจเกี่ยวกับ adaptation finance ในประเทศไทยได้ดีขึ้น

---

• Kaendera, S., Zhunussova, K., Stepanyan, A., Lan, T., Rawat, U., Sy, M., & Garrido, J. (2022). Thailand: Selected Issues. International Monetary Fund.
• Institute, S. R. (2021). The Economics of Climate Change: Impacts for Asia.
• Tailwind. (2024). Taxonomy for Climate Adaptation and Resilience Activities.
• UNESCAP. (2025a). South-East Asia (SEA) Adaptation Cost.
• UNESCAP. (2025b). Risk and Resilience Portal: Thailand.

---

1. การประมาณการความเสียหายทางเศรษฐกิจนี้ไม่ได้รวมเหตุการณ์ภัยพิบัติและสภาพอากาศสุดขั้วที่เกิดขึ้นในประเทศไทยหลังจากปี 2022 ↩︎
2. RCP8.5 (Representative Concentration Pathway 8.5) เป็นหนึ่งในภาพฉายการปล่อยก๊าซเรือนกระจกที่ใช้ในแบบจำลองการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศของ IPCC โดยตัวเลข 8.5 หมายถึง การเพิ่มขึ้นของ radiative forcing ที่ระดับ 8.5 วัตต์ต่อตารางเมตร (W/m²) ภาพฉาย RCP8.5 มักถูกเรียกว่าเป็น “high emissions scenario” ซึ่งสะท้อนถึงสถานการณ์ที่ไม่มีการดำเนินนโยบายลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกอย่างมีนัยสำคัญ ซึ่งอาจเป็นกรณีที่แสดงถึง ผลกระทบสูงสุด ที่อาจเกิดขึ้นหากไม่มีการดำเนินนโยบายด้านการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก ↩︎
3. หนึ่งหลักการที่สำคัญที่ใช้ในการรวบรวมข้อมูลคือการไม่นับรวมธุรกรรมที่ไม่ใช่การลงทุนใหม่ เช่น การรีไฟแนนซ์ การซื้อขายในตลาดรอง หรือการเปลี่ยนเจ้าของสินทรัพย์เดิม ทั้งนี้ กรณีที่เป็นโครงการระยะยาว เครื่องมือติดตามฯ จะบันทึกยอดรวมในปีที่มีการตัดสินใจลงทุน  ↩︎
4. Grey infrastructure คือโครงสร้างพื้นฐานที่มนุษย์สร้างขึ้นโดยใช้วัสดุแบบดั้งเดิม เช่น คอนกรีต เหล็ก ฯลฯ เพื่อจัดการกับความเสี่ยงด้านการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ เช่น น้ำท่วม น้ำแล้ง เป็นต้น ตัวอย่างของ grey infrastructure ได้แก่ เขื่อนและอ่างเก็บน้ำ ระบบระบายน้ำ กำแพงกันคลื่น ฯลฯ ↩︎

---

คณะผู้เขียน:

• กรรณิการ์ ธรรมพานิชวงค์, สถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์
• สฤณี อาชวานันทกุล, เครือข่ายการเงินเพื่อรับมือภาวะโลกรวน
• ธนิดา ลอเสรีวานิช, เครือข่ายการเงินเพื่อรับมือภาวะโลกรวน
• นวพรรษ จันทร์กระจ่าง, เครือข่ายการเงินเพื่อรับมือภาวะโลกรวน
• ปาริชาต สุขนาค, เครือข่ายการเงินเพื่อรับมือภาวะโลกรวน
• ถลัชนันท์ ตันติเวชวุฒิกุล, นักวิจัยอิสระ